Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stwierdził, że Z. P. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2009 r.
Decyzję wydano przy następujących ustaleniach;
Pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]zwrócił się do [...] OW NFZ z wnioskiem o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym Z. P. w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2009 r.
Według ustaleń organu Z. P. był związany umową zlecenia z firmą M. E. K. i nie został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W ocenie organu umowa wiążąca strony, nazwana umową o dzieło, w istocie była umową zlecenia rodzącą obowiązek ubezpieczenia. O wszczęciu postępowania zawiadomiono m.in. E. K., który wystąpił o zawieszenie postępowania w związku z zaskarżeniem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Sądu Okręgowego. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] zawiesił postępowanie w sprawie doręczając E. K. przedmiotowe postanowienie, a następnie postępowanie to podjął również doręczając E.K. stosowne postanowienie.
W następstwie przeprowadzonego postępowania została wydana wymieniona na wstępie decyzja, którą doręczono m.in. Z. P. i E. K. Od decyzji tej E. K. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i orzeczenie o braku obowiązku ubezpieczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powołując się na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a.) skarżący podkreślał, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego przez przesłuchanie Z. P. na okoliczności najistotniejsze dla rozstrzygnięcia, a mianowicie, jakiego charakteru umowa łączyła strony. W ocenie E. K. organ administracji nieprawidłowo wywiódł, iż przedmiotowa umowa była umową zlecenia, podczas gdy była to umowa o dzieło. W tym zakresie skarżący przeprowadził obszerny wywód na temat charakteru prawnego obu stosunków cywilnoprawnych (umowy o dzieło i umowy zlecenia) stwierdzając, że Z. P. zgodnie z przedmiotową umową przygotowując kursantów do egzaminu państwowego na kierowców, przez realizację programu kursu określonego obowiązującymi przepisami, był związany umową o dzieło (rezultatu) a nie umową zlecenia. Jego zadaniem było bowiem zrealizowanie wszystkich elementów programu, czyli niezrealizowanie tego programu prowadziło do nieosiągnięcia umówionego celu.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że E. K. nie był stroną postępowania. W ocenie Prezesa NFZ stronami postępowania byli wyłącznie Z. P. oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Zaskarżona decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez Z. P. W związku z tym E. K. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji, gdyż jako płatnik nie był stroną tego postępowania.
Na decyzję tę E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że nie był stroną postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].
Zdaniem skarżącego miał interes prawny w zaskarżeniu wymienionej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnei... to na skarżącym jako na płatniku spoczywa obowiązek obliczenia, pobrania i odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Obowiązek ten powstaje po stronie płatnika z chwilą wydania decyzji przez Dyrektora OW NFZ.
E. K. podkreślał, że organ I instancji zawiadamiając go o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym brał następnie czynny udział, uznał skarżącego za stronę postępowania, a nadto decyzja nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] również została doręczona skarżącemu. W tych warunkach, będąc stroną postępowania w I instancji nie musiał wykazywać interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym.
Umarzając zatem postępowanie organ administracji naruszył przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, jako że przedmiot postępowania nadal istnieje, a jest nim sama sprawa. Nadto organ odwoławczy uznając, że skarżący nie był stroną postępowania, powinien uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, gdyż decyzja organu I instancji została, w ocenie organu odwoławczego, skierowana nie do strony tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.
Zaskarżona decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa skarżącego E. K. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta Z. P. W ocenie organu E. K. nie jest stroną omawianego postępowania, gdyż nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Stanowisko to w ocenie Sądu w składzie orzekającym jest błędne.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Wymaga zatem ustalenia, czy omawiane postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku E. K. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz: Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 22, a także T. Woś: Postępowanie sądowo – administracyjne, Warszawa 1996, s. 105 i nast.).
Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem.
Oceniając interes prawny E. K. do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Z. P. należy więc brać pod uwagę przepisy prawa materialnego określające czy i jaki status prawny ma E. K. w sprawie dotyczącej ustalenia podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu Z. P. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej... obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy zlecenia.
Zgodnie z art. 69 ust. 1 omawianej ustawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.
Za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia /.../ składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego zamawiający (art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach opiekli zdrowotnej....).
Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 omawianej ustawy osoby, o których mowa w art. 85 (płatnicy) są obowiązane bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, a jeżeli do tych osób nie stosuje się przepisów o ubezpieczeniu społecznym - w terminie do 15 dnia następnego miesiąca.
Składki na ubezpieczenie zdrowotne osób wykonujących pracę na podstawie umowy zlecenia są opłacane i ewidencjonowane w ZUS, który następnie, zgodnie z art. 87 ust. 6, przekazuje je do centrali Funduszu (art. 87 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej...).
Zgodnie z art. 93 ust. 1 omawianej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (ustawy systemowej). W myśl zaś art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy systemowej wymierzanie, pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek należy do ZUS.
Z uregulowań powyższych wynika, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez NFZ, iż badana umowa ma charakter umowy zlecenia, powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, że osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, iż zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Rozstrzygnięcie o podleganiu zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa zatem wprost na sferę prawną zleceniodawcy, gdyż nakłada na niego obowiązki płatnika składek za okres objęty umową i ubezpieczeniem.
Okoliczność, że wysokość zaległości zostanie określona później odrębną decyzją wydaną w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez ZUS, z udziałem płatnika, nie zmienia faktu, że to w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika. Osoba statuowana jako płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. Wskazać należy, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej w następstwie tego ustalenia źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona konsekwencją ustaleń poczynionych w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ustalenie, że chodzi o umowę, z którą wiąże się obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, pociąga za sobą wydanie decyzji o objęciu strony tej umowy (zleceniobiorcy) ubezpieczeniem zdrowotnym.
Ustalenie zatem w drodze decyzji podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na sfery prawne dwóch podmiotów: zleceniodawcy statuując go jako płatnika składek i zleceniobiorcy jako ubezpieczonego. Zatem obie strony umowy mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Z omawianych względów Sąd uznał, że organ administracji z pominięciem powyższych uregulowań prawa materialnego wadliwie ocenił brak interesu prawnego E. K. do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jego kontrahenta Z. P. Zatem błędne jest rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Niewłaściwe było również wskazanie dodatkowo jako podstawy prawnej art. 105 § 1 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1995 r. w sprawie OPS 16/98) co jednakże samo w sobie nie miało wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Z tych względów w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji rozpozna merytorycznie odwołanie E. K. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.