Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 979/19

Uzasadnienie

Decyzją z [...] marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 127 w związku z 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 22, art. 40 ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), po rozpatrzeniu odwołania P. S. (dalej "skarżący" lub "strona") od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" lub "organ II instancji") w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że decyzją z [...] stycznia 2019 r., Prezydent [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 23 496 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. A. w rejonie posesji nr [...] w dniach 4 lipca - 16 sierpnia 2018 r przez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]", o powierzchni 12 m2.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 40 ust. 12 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego - polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że:
3. a) organ nie uwzględnił faktu, iż w aktach sprawy wskazano, iż istnienie przedmiotowej reklamy o nazwie "[...]" zostało potwierdzone przez pracowników zarządcy drogi publicznej jedynie w dniach 17.07.2018, 23.07.2018,12.08.2018 i 16.08.2018, a tym samym niemożliwym jest wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za okres 44 dni podczas gdy w rzeczywistości potwierdzono jedynie istnienie reklamy w wybranych czterech dniach (brak dokumentacji fotograficznej potwierdzającej każdego dnia tę okoliczność oraz brak notatek służbowych i odpowiednich protokołów pracowników zarządcy drogi publicznej potwierdzającej iż każdego dnia z 44 dni nastąpiło rzekome zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia),
4. b) organ pominął całkowicie fakt tego, iż reklama "Hurtownia zoologiczna" jest reklamą rozbieralną (demontowaną) i każdy uczestnik ruchu drogowego poruszający się w ciągu ulicy A. w W. z łatwością dostrzeże to, iż reklama nie funkcjonowała na zasadzie "ciągłości" lecz była umieszczona przez dany podmiot w sposób losowy (w wybrane dni w roku/miesiącu) przez co organ wykazał się rażącym brakiem wniknięcia w słuszny interes strony oraz ogólnie przyjęte i powszechnie rozumiane zasady współżycia społecznego,
5. c) organ niewłaściwie ustalił podmiot (stronę) postępowania, gdyż obiekt o powierzchni 12,00 m2 (traktowany jako reklama o nazwie "[...]") zajmujący pas drogowy nie był, nie jest i nigdy nie będzie własnością strony niniejszego postępowania, a jego właścicielem jest inny podmiot - odwołujący się może jedynie domyślać, iż właścicielem tej reklamy może być inny podmiot, np. sklep zajmujący się akwarystyką morską pod nazwą K. przy ulicy A. w W. (jawne naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych),
6. d) organ nie zweryfikował relacji cywilnoprawnych oraz prawa własności do dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ulicy A. w W. (adresat decyzji [...]) skarżący nie jest właścicielem dz. ew. nr [...] z obrębu [...], nie jest właścicielem budynków zlokalizowanych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], nie ma zawartej żadnej umowy cywilnoprawnej z właścicielami dz. ew. nr [...] z obr. [...] na prowadzenie działalności gospodarczej).
7. 2. art. 10 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego - polegającym na braku należytego informowania strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wysyłaniu zawiadomień na niewłaściwe adresy strony postępowania, lekceważeniu informacji telefonicznych od strony iż nie jest on właścicielem reklamy, wydaniu rozstrzygnięcia przed zapoznaniem się strony (podmiotu wzywanego) z aktami sprawy, a przejawiające się w:
8. a) wysyłaniu w sposób uporczywy (celowy) zawiadomień na adres ul. J., [...] W. podczas gdy adres ten nie jest adresem zamieszkania Pana P. S. i traktowaniu tych zawiadomień jako doręczonych prawidłowo,
9. b) wysyłaniu w sposób uporczywy (celowy) zawiadomień na adres ul. J., [...] W. podczas gdy w aktach sprawy w Protokole kontroli pasa drogowego nr [...] już w dniu 26 kwietnia 2018 roku pracownik zarządcy drogi ustalił telefonicznie prawidłowy adres do doręczeń ul. A., [...] W. (adres zamieszkania Pana P. S.),
10. c) wysłaniu w dniu 27 września 2018 roku pierwszego zawiadomienia do strony postępowania na właściwy adres ul. A., [...] W.,
11. d) wysłaniu w dniu 16 listopada 2018 roku drugiego zawiadomienia do strony postępowania na właściwy adres ul. A., [...] W.,
12. e) doprowadzeniu do niedopuszczalnej sytuacji z punktu widzenia prawa i procedury administracyjnej polegającej na tym, iż strona postępowania (Pan P. S.) przybył w dniu 04 lutego 2019 roku na zapoznanie się z aktami sprawy i został postawiony w sytuacji "bez wyjścia" zważywszy na wydaną uprzednio w dniu [...] stycznia 2019 roku decyzję nakładającą karę pieniężną w kwocie 23.496,00 złotych ([...]) co stanowi haniebne 1 rażące naruszenie prawa i pogwałcenie procedur wynikających z ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (naruszenie art. 10 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego).
13. 3. art. 8 § 1 kpa- polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie w sposób niebudzący zaufania przez organ postępowania w sprawie wydania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za zajęcie pasa drogowego ze względu na następujące okoliczności:
14. - przedmiotowa reklama istniała w pasie drogi publicznej ulicy A. (była montowana okresowo) - zarządca drogi przez szereg uprzednich lat pozostawał bierny wobec przedmiotowego obiektu istniejącego w pasie drogowym,
15. - w bezpośrednim sąsiedztwie nadal istnieją obiekty o analogicznej wielkości wobec których zarządca drogi publicznej wydaje stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez karania tychże podmiotów sankcją wynikającą z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (kara pieniężna).
16. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:
17. 1. naruszenie § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom - polegające na zdeponowaniu w aktach sprawy nieuwierzytelnionej mapy stanowiącej "wydruk z Internetu" z granicami działek ewidencyjnych oraz nieautoryzowane wyliczenie powierzchni reklamy "[...]" co ma rzekomo stanowić podstawę do wyliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy:
18. a) podstawą do określenia granic pasa drogi publicznej oraz precyzyjnego obszaru zajęcia pasa drogowego winna być Książka Drogi w której to w Kolumnie nr 35 podaje się podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska,
19. b) podstawą do stwierdzenia w sposób bezsprzeczny faktu, iż reklama zlokalizowana jest w pasie drogi publicznej winna być ekspertyza geodezyjna lub obmiar geodezyjny wskazujący granice pasa drogowego na przedmiotowym odcinku ulicy Arkuszowej w Warszawie,
20. c) zarządca drogi publicznej "w popłochu" dopiero w dniu 14 grudnia 2018 roku wystąpił do Biura Geodezji i Katastru [...] pismem o sygnaturze [...] o przesłanie kopii map dla dz. ew. nr [...] z obrębu [...] mających określić granice pasa drogi publicznej - tym samym działania wykonywane w dniach od 04.07.2018 roku do 16.08.2018 roku były działaniami opartymi na niepotwierdzonych założeniach i informacjach iż reklama "po prostu jest w pasie drogowym* (nieuprawnione założenie abstrakcyjne),
21. d) zarządca drogi publicznej - pomimo braku odpowiedzi ze strony Biura Geodezji i Katastru [...] w dniu 23 stycznia 2019 roku - wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną bez precyzyjnej wiedzy co do tego czy reklama znajdowała się w pasie drogowym ulicy A..
22. 2. Naruszenie art.32 ust.1 i 2 Konstytucji RP polegające na różnicującym potraktowaniu sytuacji prawnej i faktycznej odwołującego się przez zarządcę drogi publicznej urzeczywistniające w nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez reklamę "[...]" (12,00 m2) wobec odwołującego się podczas gdy wobec innych jednostek/wnioskodawców/podmiotów zarządca drogi publicznej w Warszawie wydaje decyzje na zajęcie pasa drogowego pod reklamy w obrębie dróg powiatowych i wojewódzkich zlokalizowanych w Dzielnicy B. [...].

W odpowiedzi na powyższe zarzuty, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przy równoczesnym zezwalaniu innym podmiotom na zajęcie pasa drogowego w innych miejscach nie jest naruszeniem przepisów Konstytucji RP. Wskazane przez skarżącego inne podmioty wystąpiły bowiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W analizowanym przypadku ukaranie skarżącego zostało zaś spowodowane zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia. Skarżący o takie zezwolenia nie występował, uzurpując sobie w ten sposób prawa przysługujące zarządcy drogi - prawa do oceny, czy lokalizacja obiektu w pasie drogowym wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Na rozprawie w dniu 23 września 2019 r. Sąd dopuścił wniosek dowodowy strony skarżącej na okoliczność w nim wskazaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467 z późn. zm.) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy administracji naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną podjętego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 ze zm.), dalej "u.d.p.".

Zgodnie z treścią art. 40 ust.1 wymienionej wyżej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art.40 ust.2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z treścią art. 40 ust.12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1. 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
2. 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,
3. 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c
4. - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. A. w rejonie posesji nr [...] w dniach 4 lipca - 16 sierpnia 2018 r przez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]", o powierzchni 12 m2.

W ocenie Sądu, skarga okazała się zasadna, gdyż w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w należytym stopniu jej stanu faktycznego. Dotyczy to w szczególności aspektu podmiotowego sprawy, ponieważ nie zostało wyjaśnione do kogo należy sporna reklama, usytuowana przy ulicy A. o nazwie "[...]". Organy administracji obu instancji uznały, że reklama należy do skarżącego opierając się w istocie na domniemaniu, nie wyjaśniając przy tym dlaczego przyjęto takie ustalenie bez zbadania czy sporna reklama dotyczy innej działalności, a nie skarżącego.

Skarżący od początku wskazywał, że reklama o której mowa nie dotyczy przedmiotu jego działalności, wskazując na brak bezpośredniego związku treści reklamy konkretnie z zakresem jego działalności. W tym celu sporządził m.in. w dniu 6 lutego 2019 r. oświadczenie, w którym wskazał, iż podczas przeglądu akt sprawy w dniu 27 listopada 2018 r. oraz 4 lutego 2019 r., poinformował pracownika Zarządu Dróg Miejskich o tym, że m.in. nie jest właścicielem reklamy "[...]", nie jest i nigdy nie był właścicielem dz. Ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. A. w W. (w rejonie której była usytuowana reklama).

Kwestia ta została pominięta przez organy administracji. W uzasadnieniach decyzji organów administracji brak jest rozważań w tym zakresie. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów na tę okoliczność, nawet nie próbując przesłuchać w charakterze świadka właściciela działki w obrębie której usytuowano sporną reklamę. Ponadto nie uwzględnił okoliczności, że w tym samy rejonie funkcjonowały co najmniej trzy sklepy akwarystycze, których działalność można utożsamić z treścią spornej reklamy, jak to wskazywał skarżący.

W tych okolicznościach sprawy, zarówno skarżącego oraz prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie da się jednoznacznie w żaden logiczny sposób powiązać się z treścią przedmiotowej reklamy w pasie drogi publicznej, także ze względu na brak adresu skarżącego na reklamie, brak adresów poczty elektronicznej (e-mail) skarżącego, brak danych kontaktowych skarżącego, brak nazwy działalności gospodarczej skarżącego, brak imienia i nazwiska skarżącego oraz jak wyżej wskazano brak spójności z profilem działalności gospodarczej skarżącego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie ustalił, w przekonujący dla Sądu sposób, jaki podmiot faktycznie jest odpowiedzialny za stwierdzone naruszenie, a ciężar dowodu w tym zakresie niewątpliwie ciąży na organie administracji. Ponadto należy wskazać, iż w przypadku, gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania, a niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób wprost wskazany w przepisach k.p.a. narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2017 r. o sygn. III SA/WR 1185/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Op 76/17).

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje również fakt, że w podobnych sprawach dotyczących skarżącego (gdyż czasokres stwierdzonego przez organ zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę został podzielony na kilka okresów w odniesieniu do których zostały wydane cztery decyzje w przedmiocie kar pieniężnych), organ ze względu na nieustalenie podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie umorzył postępowanie w stosunku do skarżącego, na którą to okoliczność Sąd dopuścił dowód z decyzji organów obu instancji.

Reasumując, Sąd uznał skargę za uzasadnioną, gdyż organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniły kto jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, czym naruszyły w istotnym stopniu przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).