Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 25 maja 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 14/18

Uzasadnienie

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r., P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona"), wniosła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej również jako "Prezes UTK") w zakresie rozpatrywania wniosku strony o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu strukturalnego: "Sterowanie" — urządzenia przytorowe", zabudowanego na liniach kolejowych nr [...] O. — E., na odcinku O.— S., nr [...] O. — S. na odcinku S. — S. oraz na linii kolejowej nr [...] S. — S., odchodzącej od linii nr [...] w km 84,210 do terminalu Portu Lotniczego w S., zwanego dalej "wnioskiem".

Z akt postępowania wynika, że pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. Spółka złożyła opisany powyżej wniosek. Następnie pismem z dnia 16 marca 2017 r., Prezes UTK wezwał stronę do usunięcia braków formalnych pisma poprzez uzupełnienie opłaty wstępnej, złożenie deklaracji zgodności z typem wystawionych dla:

1. 1) sygnalizatora świetlnego typu SK, objętego świadectwem dopuszczenia do eksploatacji Nr [...];
2. 2) szafy sterowniczej typu SZOR objętej świadectwem dopuszczenia do eksploatacji nr [...];
3. 3) drągów rogatkowych: aluminiowych, poliestrowych i drewnianych, objętych świadectwem dopuszczenia do eksploatacji Nr [...];
4. 4) elektrycznego napędu zwrotnicowego typu [...] z odmianą [...], objętego świadectwem dopuszczenia do eksploatacji Nr [...];
5. 5) systemu monitorowego odwzorowania typu [...] z odmianą [...], objętego świadectwem dopuszczenia do eksploatacji Nr [...];
6. 6) elektrycznego napędu rogatkowego typu [...] w formie zgodnej z art. 76a § 2 k.p.a., tj. w formie oryginału albo kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza, albo kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, który jest pełnomocnikiem P.;
7. 7) pełnomocnictwa dla P. M. oraz A. W.; oraz przedstawienie wyjaśnień na piśmie.

Odpowiadając na powyższe wezwanie organu, przy piśmie z 31 marca 2017 r., spółka przekazała: 1) deklaracje zgodności z typem dla pasów świetlnych typu [...], stanowiących część składową sygnalizatora świetlnego typu [...];

1. 2) deklaracje zgodności z typem dla szafy sterowniczej typu [...] oraz drągów aluminiowych, poliestrowych, drewnianych;
2. 3) dokumenty związane z deklaracją zgodności z typem dla elektrycznego napędu zwrotnicowego typu [...] z odmianą [...];
3. 4) aneksy do deklaracji zgodności z typem dla systemu monitorowego odwzorowania typu [...] oraz [...].;
4. 5) deklarację zgodności z typem dla elektrycznego napędu rogatkowego typu [...]; a także wskazała adres do doręczeń. Natomiast pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., złożyła wyjaśnienia w pozostałym zakresie.

Prezes UTK pismem z 26 kwietnia 2017 r. wezwał spółkę do złożenia dokumentów w formie zgodnej z art. 76a § 2 k.p.a. W odpowiedzi z 11 maja 2017 r. strona przekazała wyjaśnienia dotyczące formy złożonych dokumentów, wskazując, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z 27 maja 2017 r., organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do 31 lipca 2017 r. Następnie pismem z 4 lipca 2017 r. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań.

W dniu 5 października 2017 r. organ wystosował do spółki wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw do podpisywania deklaracji zgodności z określonym typem. Jednocześnie zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie z powodu konieczności uzupełnienia materiału dowodowego oraz wskazał jako nowy termin datę 31 października 2017 r. Skarżąca spółka w odpowiedzi podniosła, iż dołączone kopie pełnomocnictw nie stanowią części dokumentacji dotyczącej potwierdzenia dopuszczenia do eksploatacji.

Następnie pismem z dnia 19 grudnia 2017 r. Prezes UTK przez wzgląd na skomplikowany charakter sprawy, a także konieczność szczegółowej weryfikacji dokumentacji, poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy - 31 stycznia 2018 r. Ponadto wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie:

1. 1) deklaracji weryfikacji WE podsystemu, w zakresie odnoszącym się do detekcji pociągu, obejmującym weryfikację na zgodność z rozporządzeniem Komisji (UE) nr [...] z 27 maja 2016 r. w sprawie technicznej specyfikacji interoperacyjności w zakresie podsystemów "Sterowanie" systemu kolei w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 158 z 15 czerwca 2016 r., str. 1 z późn. zm.), zwanym dalej "[...]";
2. 2) certyfikatu weryfikacji WE podsystemu w zakresie odnoszącym się do detekcji pociągu, obejmującym weryfikację na zgodność z [...];
3. 3) dokumentacji przebiegu weryfikacji WE podsystemu, w zakresie odnoszącym się do detekcji pociągu, obejmującym weryfikację na zgodność z [...];
4. 4) pośredniej deklaracji weryfikacji WE podsystemu oraz pośredniego certyfikatu weryfikacji WE wskazującego, że część podsystemu, dla której nie stosuje się TSI, spełnia zasadnicze wymagania poprzez zastosowanie krajowych specyfikacji technicznych i dokumentów normalizacyjnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 25t ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie interoperacyjności systemu kolei (Dz. U. z 2017 r. poz. 934).

Stanowisko Spółki odnośnie do ww. wezwania zawarte zostało w piśmie z 22 grudnia 2017 r.

Prezes UTK pismem z 16 stycznia 2018 r. poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazał na odmowę uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku, o których mowa w wezwaniu organu z 19 grudnia 2017 r.

Pismem z 27 lutego 2018 r. skarżąca spółka złożyła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wnioskując o:

1. • stwierdzenie, że Prezes UTK dopuścił się bezczynności;
2. • załatwienie sprawy w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia oraz
3. • zarządzanie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.

W dniu 28 lutego 2018 r. spółka P. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego przy rozpatrywaniu opisanego na wstępie wniosku, wnosząc o:

1. 1) zobowiązanie Prezesa UTK do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. 2) stwierdzenie, że Prezes UTK dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku z 12 stycznia 2017 r.;
3. 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4) wymierzenie Prezesowi UTK grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;
5. 5) zasądzenie od Prezesa UTK na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;
6. 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:
7. 1. umowy z 29 grudnia 2014r., nr [...];
8. 2. umowy z 19 maja 2015r., nr [...].

Spółka zarzuciła organowi przyjęcie błędnego stanowiska i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/919 z 27 maja 2016 r. w sprawie technicznej specyfikacji interoperacyjności w zakresie podsystemów "Sterowanie" systemu kolei w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 158 z 15 czerwca 2016 r., z późn. zm.), zwane dalej "TSI CCS 2016". Podniosła, że organ prowadził postępowanie na podstawie niewłaściwych przepisów, zwracając uwagę na regulacje prawa intertemporalnego, a także na zasadę tempus regit actum. Wskazała, że stosunki zobowiązaniowe, znajdujące się w czasie zmiany regulujących je przepisów "w toku", powinny być domeną dalszego działania prawa dawnego. Zwróciła również uwagę, że dołączyła do wniosku z 12 stycznia 2017r. wszystkie niezbędne dokumenty, a zatem pozostawienie przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego podania bez rozpoznania, z uwagi na niedołączenie dokumentów wymaganych przez [...], narusza prawo.

Pismem z 13 marca 2018 r. organ zawiadomił skarżącą, że po ponownej analizie sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji przedmiotowego podsystemu strukturalnego, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – 31 marca 2018 r., a także zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Ponadto wezwał do złożenia wyjaśnień poprzez przekazanie: (i) deklaracji weryfikacji WE podsystemu, (ii) certyfikatu weryfikacji WE podsystemu, (iii) dokumentacji przebiegu weryfikacji WE podsystemu, (iv) pośredniej deklaracji weryfikacji WE podsystemu oraz pośredniego certyfikatu weryfikacji WE, w zakresie odnoszącym się do systemu detekcji pociągu zabudowanego w ramach inwestycji objętej wnioskiem.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że powyższe wezwanie jest bezzasadne, a także wniosła o przeprowadzenie dowodów, które zostały przez organ dopuszczone w dniu 26 marca 2018 r.

Następnie Prezes Urzędu Transportu Kolejowego mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w dniu [...] marca 2018 r. - wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na dopuszczenia do eksploatacji podsystemu strukturalnego: "Sterowanie — urządzenia przytorowe", zabudowanego na liniach kolejowych nr [...] O.— E., na odcinku O.— S., nr [...] O. — S. na odcinku S. — S. oraz na linii kolejowej nr [...] S. — S., odchodzącej od linii nr [...] w km 84,210 do terminalu Portu Lotniczego w S..

Podstawą wydania decyzji odmownej stanowił brak złożenia przez spółkę wymaganej dokumentacji, tj.: certyfikatów / deklaracji / dokumentacji. Decyzja ta została doręczona skarżącej 29 marca 2018 r.

Jednocześnie w odpowiedzi na skargę z dnia 30 marca 2018 r., organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, a zatem zarzuty skargi są bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2018 r. skarżąca wniosła o:

1. 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;
2. 2) stwierdzenie, że Prezes UTK dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku z 12 stycznia 2017 r.;
3. 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4) wymierzenie Prezesowi UTK grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;
5. 5) zasądzenie od Prezesa UTK na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Wskazać należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W związku z powyższym należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Prezes UTK rozpoznał wniosek strony i w dniu [...] marca 2018 r. - wydał decyzję administracyjną, o odmowie wydania zezwolenia na dopuszczenie do eksploatacji podsystemu strukturalnego "Sterowanie" — urządzenia przytorowe", zabudowanego na liniach kolejowych nr [...] O. — E., na odcinku O.— S., nr [...] O. — S. na odcinku S. — S. oraz na linii kolejowej nr [...] S. — S., odchodzącej od linii nr [...] w km 84,210 do terminalu Portu Lotniczego w S.. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania skargi przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż merytorycznie rozpatrzył wniosek strony skarżącej. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe.

Równocześnie, skoro organ nie pozostawał w bezczynności, nie jest możliwe orzeczenie o wymierzeniu mu grzywny we wnioskowanej przez stronę skarżącą wysokości, jak również stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Chociaż w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to jednak jak stanowi § 3 tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ ma obowiązek wskazać nowy termin jej załatwienia oraz podać przyczyny zwłoki, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, iż kwalifikacja naruszenia prawa - jako rażące - musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego - jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, OSP 2015, nr 12, poz. 116). Wskazuje się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).

Tymczasem w przypadku rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem organ we właściwy sposób reagował na pisma skarżącej, na bieżąco informował stronę o kolejnych terminach załatwienia sprawy, a także wystosowywał do niej wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, które w ocenie organu były konieczne dla merytorycznego rozpoznania jej wniosku. Organ w trakcie przeprowadzonego postępowania rozpoznał także wnioski dowodowe skarżącej.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą argumentacji odnośnie stanowiska organu i prawidłowości stosowania zasad i przepisów intertemporalnych, w tym zasadności prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niewłaściwych przepisów, w ocenie Sądu argumentacja ta pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność, albowiem w przedmiotowej sprawie Sąd jedynie bada czy organ w istocie pozostawał w bezczynności prowadząc postępowanie w sprawie. Natomiast podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą stanowić podstawy oceny działania organu zgodnie z prawem, w sprawie dotyczącej jego bezczynności.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej w tym zakresie może jedynie stanowić merytoryczne uzasadnienie dla ewentualnej skargi spółki od wydanej przez Prezesa UTK decyzji z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.