Uzasadnienie
Z. K. (dalej: skarżący) w dniu [...] listopada 2014 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju drogą poczty elektronicznej pismo dotyczące regulacji związanych z uprawianiem żeglarstwa w Polsce. W związku z brakiem odpowiedzi skarżący w dniu [...] grudnia 2014 r. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej złożył do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wniosek dotyczący upływu terminu udzielenia odpowiedzi na przekazane wcześniej pismo. Organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. udzielił odpowiedzi na powyższe pisma, wyjaśniając przyczyny przyjęcia określonych rozwiązań związanych z uznawaniem certyfikatów żeglarskich.
Pismem datowanym na dzień [...] stycznia 2015 r. złożonym za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaniechanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w postaci braku odpowiedzi na wystąpienie obywatelskie dotyczące wydania rozporządzenia zawierającego wykaz uznawanych w Polsce zagranicznych dokumentów uprawniających do uprawiania żeglarstwa i wyczarterowania jachtów o długości przekraczającej 7,5 m.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8).
Jednocześnie w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., Kodeks ten normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiania jest w trybie przewidzianym w k.p.a. w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Sprawa administracyjna jest bowiem rezultatem istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień (lub obowiązków) wynikających z przepisów prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie.
W świetle powyższego należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy, skarżący w dniu 29 listopada 2014 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Rozwoju drogą poczty elektronicznej pismo określone przez niego jako "wystąpienie obywatelskie", które nie powoduje po stronie organu obowiązku załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej bądź postanowienia. W sytuacji takiej nadanie złożonej skardze dalszego biegu zdaniem Sądu wymaga rozpatrzenia czy działanie bądź akt, którego podjęcia domagał się skarżący, może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odwołując się do rozważań zawartych w uchwale składu siedmiu sędziówNSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r. z.1, poz.
- 2) stwierdzić należy, że akt lub czynność, o których mowa w przywołanym przepisie:
- 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
- 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
- 3) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
- 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wystąpienie skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r. wraz z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. nie powodują w opinii Sądu po stronie organu administracji publicznej obowiązku podjęcia czynności bądź wydania aktu, które spełniałyby powyższe wymogi. W szczególności zauważyć należy, że wydanie rozporządzenia w sprawie uznawania certyfikatów żeglarskich, co zostało sprecyzowane dopiero na etapie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie prowadzi do wydania aktu o charakterze indywidualnym. Cechą bowiem wszystkich aktów normatywnych, a więc i aktów wykonawczych do ustaw, jest ich abstrakcyjny i generalny charakter przejawiający się m.in. w skierowaniu norm prawnych wynikających z zawartych w nich przepisach do nieoznaczonej indywidualnie grupy adresatów.
Przepis art. 37 a ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. ustawy o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1458) wskazuje, że prowadzenie statków przeznaczonych do uprawiania sportu lub rekreacji, zwane dalej "uprawianiem turystyki wodnej", wymaga: posiadania odpowiedniej wiedzy i umiejętności z zakresu żeglarstwa (pkt 1); przestrzegania zasad bezpieczeństwa przy uprawianiu turystyki wodnej (pkt 2). W przepisie art. 37a ust. 2 tego aktu ujęto, że ust. 1 dotyczy statków przeznaczonych do uprawiania turystyki wodnej: o napędzie żaglowym (jachtów żaglowych), które mogą być wyposażone w pomocniczy napęd mechaniczny (pkt 1); o napędzie mechanicznym (jachtów motorowych), w tym także skuterów wodnych, łodzi pneumatycznych i poduszkowców (pkt 2); o napędzie innym niż żaglowy lub mechaniczny (pkt 3). W dalszych ust. art. 37a, w tym w ust. 3 wskazano, że uprawianie turystyki wodnej na jachtach żaglowych o długości kadłuba powyżej 7,5 m lub motorowych o mocy silnika powyżej 10 kW wymaga posiadania dokumentu kwalifikacyjnego wydanego przez właściwy polski związek sportowy.
Nie wymaga zaś, w myśl ust. 4, posiadania dokumentu kwalifikacyjnego uprawianie turystyki wodnej na jachtach motorowych o mocy silnika do 75 kW i o długości kadłuba do 13 m, których prędkość maksymalna ograniczona jest konstrukcyjnie do 15 km/h. W przypadku jachtów przeznaczonych do najmu, uprawianie turystyki wodnej wymaga odbycia przez prowadzącego jacht szkolenia z zakresu bezpieczeństwa na wodzie. Wymóg ten nie dotyczy osób posiadających kwalifikacje z zakresu żeglugi morskiej lub śródlądowej określone w przepisach wydanych na podstawie ust.
5. Ponadto w ust. 6 art. 37a (co do którego w połączeniu z ust. 3 ma wątpliwości skarżący) zawarto, że osoba, która uzyskała uprawnienia do uprawiania turystyki wodnej w innym państwie, może uprawiać turystykę wodną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie posiadanych uprawnień potwierdzonych stosownym dokumentem.
Należy zauważyć, że przepis art. 37a został dodany do ustawy o żegludze śródlądowej na mocy art. 67 pkt 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.). W projekcie ustawy (druk sejmowy VI.2313) przyjęto, że kwestie związane z uprawianiem żeglarstwa "niewątpliwie nie są związane z regulowanym w projektowanej ustawie przedmiotem regulacji, tj. zasadami uprawiania i organizowania sportu. Zatem powinny zostać przeniesione do innych ustaw, których zakres przedmiotowy odpowiednio reguluje daną materię.".
W ocenie Sądu, przepis art. 37a ust. 6 ustawy o żegludze śródlądowej zawiera rozwiązania co do uznawania uprawnień do turystyki wodnej uzyskanych w innym państwie.
Skarżący zdaje się przede wszystkim zarzucać nadmierną restrykcyjność polskich uregulowań w omawianym zakresie.
Należy zauważyć, że dyrektywa nr 91/672/EWG z dnia 16 grudnia 1991 r. w sprawie wzajemnego uznawania krajowych patentów żeglarskich uprawniających do przewozu rzeczy i osób żeglugą śródlądową (Dz. Urz. WE L 373 z 31.12.1991) odnosi się do działalności zawodowej w omawianym obszarze, o czym świadczy już chociażby jej tytuł, a potwierdzają uregulowania jej załącznika I. W konsekwencji powyższego uznać należy, że skoro działania organu, których podjęcia żąda skarżący, nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu nie może zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny (por. A. Kabat, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX, 2013, teza 38).
Na marginesie powyższego wskazać należy, że poza aktami i czynnościami wymienionymi w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. działania administracji publicznej dotyczą również form niepoddanych właściwości sądów administracyjnych takich jak zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, wniosku czy petycji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 Konstytucji RP wpływ osób przebywających na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w tym obywateli, na działalność organów administracji publicznej może przybierać formy skarg, wniosków oraz petycji. Analiza opinii i wniosków złożonych przez skarżącego prowadzi, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że złożone żądanie nazywane przez skarżącego "wystąpieniem obywatelskim" jest petycją w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1195), która co należy podkreślić, wejdzie w życie dopiero w dniu 6 września 2015 r.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.
Jednocześnie stosownie do treści art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa bez zastosowania wskazanego powyżej terminu.
W tym miejscu wskazać należy, że skarżący składając skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie wskazał, aby wyczerpał wskazany powyżej tryb wnoszenia skarg i wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto należy zauważyć, że skarga z dnia [...] stycznia 2015 r. została wniesiona za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej i podpisana wyłącznie podpisem elektronicznym, tj. bez zachowania wymogów art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak Sąd uwzględniając fakt, że skarga podlega odrzuceniu ze względu na przedmiot zaskarżenia, i dążąc do zachowania zasad ekonomiki postępowania, odstąpił od wzywania skarżącego do uzupełniania braków formalnych skargi i uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.