Uzasadnienie
Skarżący – D. B., B. C., B. W., C. z siedzibą w USA, D. U., G. W., G. D., J. S., J. J., M. C., M. G., R. M., P. J., P. R., R. K., R. S., K. S, S. P., W. W., R. K., M. D. oraz W. P., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej Sąd) skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (dalej jako Komisja) w cofnięciu W. SA (dalej Spółka) zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. W skardze wniesiono m.in. o stwierdzenie bezczynności Komisji w zakresie zaniechania cofnięcia Spółce ww. zezwolenia w odpowiednim czasie, podczas gdy stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tj. Dz. U. z 2005 r., nr 111, poz. 937 ze zm.) decyzja o cofnięciu winna zostać wydana w momencie wystąpienia okoliczności wskazanych w tych przepisach oraz o stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wprawdzie nie byli uczestnikami postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji cofającej rzeczone zezwolenie – zatem nie mieli prawa jej zaskarżenia do Sądu, ale ze spółką zawarli umowy na zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych. Z tego faktu wywodzą więc legitymacje do wniesienia niniejszej skargi. Cofnięcie spółce zezwolenia wywołało bowiem w stosunku do nich bezpośrednie skutki prawne, chociażby w postaci żądania zwrotu środków powierzonych w zarządzanie spółce.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o odrzucenie skargi, wskazując że skarżący przed jej wniesieniem nie dopełnili - wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.
W piśmie z 25 października 2012 r. C. z siedzibą w USA cofnął skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności Sąd odnosi się do skargi wniesionej, a następnie cofniętej przez C. z siedzibą w USA.
Zgodnie z dyspozycją art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże Sąd. Jednakże Sąd rozpoznając wniosek o cofnięcie skargi obowiązany jest uznać za niedopuszczalne cofnięcie skargi, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku należy stwierdzić, iż cofnięcie skargi jest dopuszczalne i skuteczne, albowiem nie zmierza do obejścia prawa.
Przechodząc do skarg pozostałych skarżących Sąd zauważa, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8).
Wobec tego Sąd stwierdził, że rzeczona na wstępie skarga na bezczynność Komisji w wydaniu decyzji administracyjnej podlega jego kontroli. Nadto Sąd uznał, że skarga zawiera wszystkie elementy formalne wymagane dla pisma procesowego. Wątpliwości Sądu budzi natomiast istnienie interesu prawnego, a tym samym legitymacja skarżących do wniesienia skargi na bezczynność Komisji w cofnięciu Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej.
Sprawa sądowoadministracyjna powstaje w razie złożenia skargi przez podmiot legitymowany. W wypadku zaś gdy skarga została złożona przez podmiot, który nie ma legitymacji, przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego jest ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącego z wyłączeniem wkroczenia w spór o zgodność z prawem i stosowania środków prawnych określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Co do zasady badanie interesu prawnego odbywa się na rozprawie. Jednakże dopuszczalne jest odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny. Ma to miejsce w szczególności wtedy, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku.
Należy przypomnieć, że jak wynika ze sprawy skarżący nie brali udziału w postępowaniu kontrolnym zakończonym wydaniem decyzji cofającej Spółce zezwolenie. Swój interes prawy do zaskarżenia bezczynności organu w wydaniu owej decyzji wywodzą zaś z faktu, że ze Spółką zawarte mieli umowy cywilnoprawne, na podstawie których powierzyli jej zarządzanie swoimi portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych. W ocenie skarżących wydanie decyzji cofającej zezwolenie zrodziło po ich stronie bezpośrednie skutki w ich interesach prawnych, chociażby w postaci żądania zwrotu środków powierzonych spółce w zarządzanie.
Zdaniem Sądu skarżący nie mogą skutecznie wywieść interesu prawnego, o którym mowa w 50 § 1 p.p.s.a. ze stosunku cywilnoprawnego – tj. z umów na zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych. Owy interes prawny może wynikać tylko z norm prawa materialnego administracyjnego tj. z ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, bowiem to w oparciu o nią została wydania decyzja cofająca ww. zezwolenie.
Zgodnie z doktryną i orzecznictwem legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych). Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium istnienia jej interesu prawnego. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu lub bezczynności organu w wydaniu takiego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a przedmiotem zaskarżenia.
W tym miejscu należy także podnieść, że w założeniu ustawodawcy przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. i nie odwołuje się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, zdefiniowanego w art. 28 k.p.a.
Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna o cofnięciu zezwolenia stanowi władczą konkretyzację norm materialnego prawa administracyjnego i tylko z tych norm można wyprowadzać interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest bezczynność organu w wydaniu decyzji cofającej zezwolenie. Rozważenie nieodwołalnych skutków prawnych można odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję, a nie do zdarzeń prawnych, które wynikają z innych czynności cywilnoprawnych takich jak umowa o zarządzanie portfelami i prowadzenie rachunków inwestycyjnych.
Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności Komisji w wydaniu decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie działalność maklerskiej Spółce. A skoro tak to nie posiadają oni legitymacji do skutecznego wniesienia niniejszej skargi. Cofnięcie zezwolenia bezpośrednio dotyczy tylko praw i obowiązków Spółki, a nie skarżących. Interes na jaki powołują się skarżący w skardze, to co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne w postaci żądania zwrotu środków powierzonych w zarządzanie spółce nie dają podstaw do uznania, że po stronie skarżących istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej bezczynności.
Ponieważ skarżący nie byli uprawnieni do wniesienia skargi, Sąd nie badał kwestii wyczerpania tryby jej wniesienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji. Odnośnie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego Sąd działał na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Zwracając skarżącym wpis od skargi Sąd dokonał tego zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.