Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 października 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 29/15

Uzasadnienie

Pismem z dnia 10 marca 2015 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: "Prezes UKE") postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej warunki dostępu do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

Powyższa skarga została wniesiona w związku z następującymi okolicznościami faktycznymi:

Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. skarżąca spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.wystąpiła do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. (dalej także: "Spółdzielnia Mieszkaniowa", "podmiot udostępniający" lub "uczestnik postępowania") z wnioskiem o zawarcie umowy o dostęp do znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" budynków na piętnastu osiedlach w P., w celu umożliwienia umieszczenia obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Skarżąca spółka wskazała, że wniosek dotyczy wykonania przyłączy telekomunikacyjnych do budynków (linie kablowe w kanalizacji kubłowej składającej się z rur osłonowych i studni kablowych), montażu szafek aparaturowych w piwnicy budynków lub w innym wskazanym miejscu oraz ułożenia okablowania telekomunikacyjnego w budynkach (w tym, w szczególności, w piwnicach i klatkach schodowych) z możliwością przyłączenia abonentów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek strony skarżącej, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. oświadczyła, że zawarcie wnioskowanych umów może nastąpić po zawarciu umowy przedwstępnej, w ramach której spółka C. Sp. z o.o. zaakceptuje wymogi określone w załączonych "Warunkach realizacji i eksploatacji kablowych sieci teleinformatycznych i instalacji telekomunikacyjnych na Nieruchomościach i w Obiektach znajdujących się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej «[...] » w P. " oraz w ich załącznikach.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2013 r. skarżąca spółka oświadczyła, że podtrzymuje swój wniosek z dnia 21 grudnia 2011 r. i wskazała jednocześnie, iż akceptuje jedynie część przekazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową dokumentów. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, iż część postanowień zawartych we wzorcach umów stosowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " są sprzeczne z ówczesnym brzmieniem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm. - dalej także: "ustawa o wspieraniu rozwoju") oraz z ustawą z dnia 16 lutego 20107 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 184).

W piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " przedstawiła skarżącej spółce projekt umowy o dostępie do nieruchomości zarządzanych przez tą Spółdzielnię w celu wykonania eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej przez skarżącą spółkę, uzależniając jednocześnie zawarcie przedmiotowej umowy od spełnienia wymogów technicznych i finansowych określonych w przesłanym dokumencie.

Pismem z dnia 25 lutego 2013 r. skarżąca spółka oświadczyła, że nie wyraża zgody na zawarcie umowy przedwstępnej oraz umów przyrzeczonych, których projekty zostały załączone do wskazanego powyżej pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 lutego 2013 r. Strona skarżąca wyjaśniła, że wnioskowany przez nią dostęp jest w świetle przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju bezpłatny, w związku z czym skarżąca nie wyraziła zgody ani na uiszczanie opłat, o których mowa w przedstawionej przez Spółdzielnię umowie, ani na wniesienie kaucji naliczonej od ogólnej liczby lokali mieszkalnych i użytkowych.

Ostatecznie, z uwagi na fakt, iż w toku toczących się negocjacji nie doszło do zawarcia umowy na dostęp do spornych budynków, zaś uczestnik postępowania nie zapewnił skarżącemu przedsiębiorcy dostępu do owych budynków, strona skarżąca - powołując się na przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - pismem z dnia 18 kwietnia 2013 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o ustalenie warunków dostępu do szczegółowo wskazanych budynków, w celu zapewnienia telekomunikacji w tych budynkach.

Pismem z dnia 10 maja 2013 r. Prezes UKE wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie oryginałów lub urzędowo poświadczonych odpisów załączników do wniosku.

Następnie, pismem z dnia 10 maja 2013 r. Prezes UKE wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " w P. do:

1. 1) wskazania, jacy przedsiębiorcy telekomunikacyjni świadczą usługi i posiadają dostęp do budynków znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni, w celu zapewnienia telekomunikacji,
2. 2) przekazania oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii umów, jakie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " podpisała z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi posiadającymi dostęp do budynków tej Spółdzielni, a które przewidują odpłatność z tytułu dostępu do budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji,
3. 3) wskazania technologii, w jakiej jest wykonana telekomunikacyjna infrastruktura w budynkach,
4. 4) wskazania właściciela infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach,
5. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 10 maja 2013 r. Prezes UKE ponownie wezwał skarżącą spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie oryginałów lub urzędowo poświadczonych odpisów załączników do wniosku - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 28 maja 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wyjaśniła, że na nieruchomościach zarządzanych przez tą Spółdzielnię usługi telekomunikacyjne świadczone są przez spółkę I.S.A. oraz przez M. P. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. (obecnie: M. P. sp. z o.o. z siedzibą w P.), z którymi Spółdzielnia zawarła umowy na udostępnienie nieruchomości. Spółdzielnia wskazała również, że członkowie Spółdzielni korzystają także z usług T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie: O. S.A. z siedzibą w W.) oraz "licznych operatorów świadczących swoje usługi w sposób bezprzewodowy". Spółdzielnia Mieszkaniowa wyjaśniła jednocześnie szczegółowo, jaka infrastruktura telekomunikacyjna znajduje się na jej nieruchomościach.

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu w dniu 29 kwietnia 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej spółki o wydanie decyzji w sprawie dostępu do nieruchomości i budynków, w celu zapewnienia telekomunikacji.

Jednocześnie, odrębnym pismem z dnia 1 lipca 2013 r. Prezes UKE wezwał stronę skarżącą do wskazania technologii, w jakiej spółka chce wykonać infrastrukturę telekomunikacyjną we wnioskowanych budynkach, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " podtrzymała swoje stanowisko z dnia 28 maja 2013 r., w tym w szczególności stwierdziła, iż nigdy nie odmówiła skarżącej spółce zawarcia umowy na udostępnienie obiektów i jest w dalszym ciągu gotowa do prowadzenia negocjacji. Spółdzielnia Mieszkaniowa stwierdziła jednocześnie, że ustalone warunki udostępnienia nieruchomości powinny z jednej strony zapewniać operatorowi możliwość prowadzenia swojej działalności, a z drugiej strony będą powodowały jak najmniejsze obciążenie nieruchomości oraz zapewnią ochronę majątku podmiotu udostępniającego owe nieruchomości.

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Prezes UKE wezwał skarżącą spółkę do ustosunkowania się - w terminie 14 dni - do stanowiska Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z dnia 16 lipca 2013 r. oraz wskazania, czy strona skarżąca gotowa jest podjąć rozmowy ze Spółdzielnią celem negocjacji warunków dostępu do spornych budynków.

W piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. skarżąca spółka, doprecyzowując swój wniosek z dnia 18 kwietnia 2013 r., wyjaśniła, że zamierza wykonać infrastrukturę telekomunikacyjną wewnątrzbudynkową w technologii FTTH, przy czym - jak wskazała skarżąca - "w przypadku osób, które chciałyby zmienić dostawcę usług telekomunikacyjnych, a jednocześnie nie są jeszcze zdecydowane z różnych powodów na technologię światłowodową, spółka przewiduje wykonanie instalacji koncentrycznej i/lub wykorzystanie istniejących przyłączy abonenckich, będących własnością Spółdzielni Mieszkaniowej «[...] »".

Pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. skarżąca spółka poinformowała Prezesa UKE, że podtrzymuje żądanie wniosku oraz oświadczyła jednocześnie, że nie wyraża zgody na podjęcie negocjacji ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] ", gdyż dotychczasowe postępowanie tej Spółdzielni wskazuje na faktyczny brak woli negocjowania treści umowy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 36 k.p.a., poinformował skarżącą spółkę oraz Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] ", że wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 21 lutego 2014 r.

W piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o wydanie przez Prezesa UKE decyzji nieuwzględniającej wniosku o zobowiązanie Spółdzielni do zapewnienia skarżącej spółce dostępu do budynków. Spółdzielnia Mieszkaniowa stwierdziła, że Prezes UKE, rozstrzygając sprawę, nie powinien powoływać się na Stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie stosowania art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dnia 17 grudnia 2013 r., gdyż zostało ono sporządzone bez uwzględnienia interesów podmiotów zobowiązanych do udostępnienia nieruchomości, budynków i infrastruktury telekomunikacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nowej instalacji telekomunikacyjnej budynków, a także określenia, jakie będą implikacje takiego działania dla bezpieczeństwa wspomnianych budynków, ich wartości rynkowej i estetyki oraz jakości usług świadczonych przez dotychczasowych operatorów.

Zdaniem Spółdzielni, powołanie biegłego spowoduje, że będzie można określić, czy istnieją możliwości techniczne budowy sieci oraz kwestie ekonomiczne pod względem opłacalności wykonania nowej instalacji telekomunikacyjnej w budynkach.

Pismem z dnia 6 marca 2014 r. skarżąca spółka wniosła o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wskazaną przez Spółdzielnię Mieszkaniową w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że złożony przez Spółdzielnię wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma na celu przedłużenie postępowania, a przedstawione w uzasadnieniu owego wniosku argumenty mają na celu ochronę interesu operatorów posiadających już dostęp do budynków i nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że infrastruktura telekomunikacyjna spornych budynków obejmuje: "telefoniczną sieć abonencką w technologii tradycyjnej (przewody miedziane), multimedialną sieć szerokopasmową w technologii koncentrycznej oraz sieć multimedialną w technologii ETHERNET" i nie można jej wykorzystać do świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii FTTH, którą zamierza wykorzystać skarżąca spółka.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2014 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował stronę skarżącą oraz Spółdzielnię Mieszkaniową, że wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 30 maja 2014 r.

Następnie, powołując się na nieprecyzyjną treść żądania skarżącej spółki w kontekście jej zamierzenia inwestycyjnego, Prezes UKE w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. wezwał stronę skarżącą do:

1. 1) wskazania elementów infrastruktury, które strona zamierza zrealizować w ramach uzyskanego dostępu, z podziałem na poszczególne budynki, a także
2. 2) przesłania pisma z dnia 6 sierpnia 2013 r. podpisanego zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Pismem z dnia 18 lipca 2014 r. skarżąca spółka wyjaśniła, że w związku z brakiem możliwości dokonania ustalenia ze Spółdzielnią Mieszkaniową, jako administratorem budynków, konkretnych rozwiązań, przewiduje, że w poszczególnych budynkach instalowane będą:

1. 1) ruraż poziomy w piwnicach wraz z przyłączem do sieci międzybudynkowej,
2. 2) ruraż pionowy na klatkach schodowych "wraz z odejściem do lokali przyszłych abonentów",
3. 3) skrzynki aparaturowe w piwnicach,
4. 4) skrzynki na klatkach schodowych w przypadku budynków posiadających więcej niż cztery piętra.

Jednocześnie skarżąca spółka wskazała, że przewiduje, o ile będzie to możliwe pod względem technicznym i prawnym, wykorzystanie istniejących pionów ciągów teletechnicznych, a ponadto, że w rurażu zamontowane będą kable światłowodowe, zaś w skrzynkach rozgałęźniki optyczne. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że przewiduje również wykorzystanie technologii HFC, co będzie wiązało się z koniecznością ułożenia w rurażu pionowym i poziomym kabla koncentrycznego. Skarżąca wskazał, że skrzynki aparaturowe zostaną wyposażone w urządzenia aktywne (odbiorniki optyczne lub wzmacniacze) oraz elementy pasywne (rozgałęźniki i odgałęźniki), przy czym elementy aktywne zostaną podłączone do energetycznych tablic administracyjnych i w takich przypadkach spółka planuje również zamontowanie podliczników elektrycznych. Ponadto C. uzupełniła brak formalny, zgodnie z treścią wezwania organu z dnia 4 lipca 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 36 k.p.a., poinformował stronę skarżącą i Spółdzielnię Mieszkaniową, że wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 30 października 2014 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Mając na względzie uzyskane od Spółdzielni Mieszkaniowej informacje dotyczące przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy posiadają infrastrukturę telekomunikacyjną w budynkach, pismami z dnia 10 października 2014 r. Prezes UKE wezwał spółki M. oraz I. do wskazania:

1. 1) czy posiadają instalacje telekomunikacyjne w budynkach, a jeśli tak, to do wskazania, w jakiej technologii są one wykonane i czy istnieje możliwość ich wykorzystania przez skarżącą spółkę (osobno dla każdego z budynków),
2. 2) czy posiadają przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków, a jeśli tak, to do wskazania, w jakiej technologii są one wykonane i czy istnieje możliwość ich wykorzystania przez skarżącą spółkę (oddzielnie dla każdego z budynków).

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Prezes UKE, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował stronę skarżącą i Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] ", że wniosek skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2014 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia 30 października 2014 r. I. S.A. oświadczyła, że posiada w budynkach instalację telekomunikacyjną wykonaną w technologii HFC w oparciu o kable koncentryczne i wskazała, że nie istnieje obecnie możliwość wykorzystania instalacji telekomunikacyjnej I. przez skarżącą spółkę. Ponadto I. oświadczyła, że posiada przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków wykonane w technologii HFC, wskazując jednocześnie, iż nie istnieje obecnie możliwość wykorzystania tych przyłączy przez stronę skarżącą, tak by mogła ona świadczyć usługi w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez skarżącą spółkę własnej sieci FTTH.

Z kolei w piśmie z dnia 10 listopada 2014 r. spółka M. sp. z o.o. wyjaśniła, że posiada na zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " instalację telekomunikacyjną wykonaną w technologii HFC, przy czym - jak wskazała - nie ma możliwości jej wykorzystania tak, aby skarżąca spółka mogła świadczyć usługi w budynkach w standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez nią własnej sieci FTTH. Ponadto, spółka M. oświadczyła, że posiada przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków wykonane w technologii HFC, przy czym - jak wskazała - nie istnieje obecnie możliwość wykorzystania tych przyłączy w taki sposób, by skarżąca spółka mogła świadczyć usługi w budynkach w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku budowania przez nią własnej sieci FTTH.

Korzystając z zasobów prowadzonego przez Prezesa UKE Systemu Informacyjnego o Infrastrukturze Szerokopasmowej według stanu na rok 2013 r., organ regulacyjny ustalił w dniu 16 grudnia 2014 r., iż na nieruchomościach oraz w posadowionych na nich budynkach usługi telekomunikacyjne świadczą następujący operatorzy:

1. 1) T. S.A. z siedzibą w W.,
2. 2) N.S.A. z siedzibą w W.,
3. 3) O.S.A. z siedzibą w W.,
4. 4) M. sp. z o.o.,
5. 5) N. sp. z o.o. z siedzibą w W.,
6. 6) H. sp. z o.o. z siedzibą w P.,
7. 7) T. D. sp. z o.o. z siedzibą we W.,
8. 8) M. C. U. S.A. z siedzibą w R. Pismami z dnia 31 grudnia 2014 r. oraz z dnia 19 stycznia 2015 r. Prezes UKE wezwał powyższe podmioty do wskazania:

1. 1) czy posiadają instalacje telekomunikacyjne w budynkach Spółdzielni Mieszkaniowej, a jeśli tak, to do wskazania, w jakiej technologii są one wykonane i czy istnieje możliwość ich wykorzystania przez skarżącą spółkę (osobno dla każdego z budynków), tak by strona skarżąca mogła świadczyć usługi w Budynkach w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez nią własnej sieci FTTH,
2. 2) czy posiadają przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do wspomnianych budynków, a jeśli tak, to do wskazania, w jakiej technologii są one wykonane i czy jest możliwość ich wykorzystania przez skarżącą spółkę (oddzielnie dla każdego z budynków), tak by spółka ta mogła świadczyć usługi w budynkach w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez nią własnej sieci FTTH,
3. 3) jacy operatorzy świadczą usługi w oparciu o należące do wzywanych przedsiębiorców telekomunikacyjnych przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków Spółdzielni Mieszkaniowej oraz instalację telekomunikacyjną w budynkach (oddzielnie dla każdego z budynków, zarówno w zakresie dostępu do kabli, jak i dostępu do samej kanalizacji kablowej).

Pismami przesłanymi do Prezesa UKE zarówno w styczniu, jak i w lutym 2015 r., powyższe podmioty udzieliły stosownych wyjaśnień na pytania zawarte w powyższych wezwaniach organu regulacyjnego.

Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a., wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r. oraz na przewlekłym prowadzeniu tego postępowania.

W petitum wezwania strona skarżąca wniosła o:

1. 1) rozstrzygnięcie jej wniosku z dnia 18 kwietnia 2013 r. w nieprzekraczalnym terminie do dnia 28 lutego 2015 r.,
2. 2) wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nierozstrzygnięcia powyższego wniosku w terminie określonym w art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,
3. 3) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy zainicjowanej powyższym wnioskiem skarżącej spółki nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła działaniu Prezesa UKE naruszenie przepisów art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - poprzez rażące uchybienie ustawowego terminu wydana decyzja w sprawie dostępu do nieruchomości, w tym w budynku, w którym znajdują się kable lub przewody telekomunikacyjne doprowadzone do lokali w tym budynku, w celu zapewnienia telekomunikacji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes UKE, powołując się na przepis art. 36 k.p.a., poinformował skarżącą spółkę oraz Spółdzielnię Mieszkaniową, że wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 13 kwietnia 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżąca spółka poinformowała Prezesa UKE, że zawarła ze spółką H. sp. z o.o. umowę dzierżawy jednego włókna światłowodowego na odcinku od punktu w studni teletechnicznej O. S.A. (mufa światłowodowa spółki H. na [...] w P.) koordynaty [...] [...] do punktu lokalizowanego na parterze budynku na [...] w P. ([...] H.). Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie zawarta umowa dotyczy relatywnie bardzo krótkiego, kilkudziesięciometrowego odcinka sieci telekomunikacyjnej, co nie ma praktycznego znaczenia w postępowaniu, gdyż łącze to zapewnia jedynie dostęp do parteru jednego z kilkudziesięciu budynków. Z tego względu, skarżąca spółka uznała, że uzależnienie przez Prezesa UKE rozpoznania sprawy od wyników negocjacji ze spółka H. sp. z o.o. prowadzi do nieuzasadnionego przewlekania postępowania, zwłaszcza, że wezwanie Prezesa UKE z dnia 23 lutego 2015 r. zostało skierowane do strony skarżącej po blisko dwóch latach postępowania, a także po złożeniu przez skarżącą spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes UKE odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania wnioskowanej instalacji telekomunikacyjnej budynków, a także określenia, jakie będą implikacje takiego działania dla bezpieczeństwa owych budynków, ich wartości rynkowej, estetyki oraz jakości usług świadczonych prze dotychczasowych operatorów.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował skarżącą spółkę oraz Spółdzielnię Mieszkaniową, że wniosek strony skarżącej zostanie rozpatrzony do dnia 12 czerwca 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy.

Pismem z dnia 10 marca 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata - działając za pośrednictwem organu regulacyjnego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r. o wydanie decyzji administracyjnej o dostępie do budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

Skarżąca spółka wniosła o:

1. 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
2. 2) o zobowiązanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącą spółkę wniosku z dnia 18 kwietnia 2013 r. i wydania decyzji w sprawie dostępu do budynków usytuowanych na nieruchomościach położonych na osiedlu Piastowskim w P., a znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w P. w celu zapewnienia telekomunikacji - w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy od dnia doręczania Prezesowi UKE akt sprawy;
3. 3) stwierdzenie, że:
4. a) bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r. - miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5. - ewentualnie -
6. b) przewlekle prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
7. 4) wymierzenie Prezesowi UKE grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014, to jest w kwocie 37.834,60 złotych;
8. 5) zasądzenie od Prezesa UKE na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej - według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła Prezesowi UKE naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. 1) naruszenie przepisów art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez rażące uchybienie ustawowego terminu, w jakim powinna zostać wydana decyzja w sprawie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia telekomunikacji;
2. 2) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez opieszałe, niesprawne i nieskuteczne prowadzenie postępowania administracyjnego, prowadzące do jego przewlekłości;
3. 3) naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie, wbrew ustawowemu obowiązkowi, podjęcia wymienionych w tym przepisie działań nadzorczych w związku z wezwaniem Prezesa UKE przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, analizując zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 36 § 1 k.p.a. - zauważyła, że ustawa o wspieraniu rozwoju samodzielnie określa termin, w jakim powinna zostać wydana decyzja w sprawie dostępu do nieruchomości, a jej przepisy mają w tym zakresie charakter szczególny w stosunku do przepisów regulujących terminy załatwienia sprawy zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że Prezes UKE winien wydać decyzję w sprawie dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. Strona skarżąca podniosła, że termin ten jest dłuższy, niż ogólne terminy przewidziane w art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy administracyjnej, pozostawiając Prezesowi UKE odpowiednią ilość czasu na rozpoznanie wniosków operatorów telekomunikacyjnych ubiegających się o dostęp do nieruchomości i wydanie w tych sprawach decyzji w przepisanym terminie.

Strona wskazała, że w niniejszej sprawie ustawowy dziewięćdziesięciodniowy termin do wydania decyzji rozpoczął się w dniu 29 kwietnia 2013 roku (data doręczenia wniosku Prezesowi UKE) i zakończył w dniu 28 lipca 2013 r. Tymczasem, jak wskazała skarżąca spółka, pomimo upływu blisko dwóch lat od dnia złożenia przez skarżącą wniosku, Prezes UKE nie wydał decyzji w przedmiocie objętego nim żądania. W tym stanie rzeczy, strona skarżąca uznała, że Prezes UKE, przekraczając ustawowy termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku, naruszył tym samym w sposób istotny przepis art. 22 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zdaniem strony skarżącej, powyższe naruszenie przepisów postępowania uzasadnia stwierdzenie, że Prezes UKE dopuścił się bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe, strona skarżąca wskazała przy tym, iż stan bezczynności organu administracji występuje w sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Strona skarżąca uznała jednocześnie, że zasadności zarzutu bezczynności nie zmienia fakt wydania przez Prezesa UKE postanowienia o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy na podstawie przepisu art. 36 § 1 k.p.a., albowiem wyznaczenie nowego terminu powinno być obiektywnie uzasadnione i nie może być dokonywane przez organ w sposób dowolny. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przy tym przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, jak wskazała strona skarżąca, że zawiadomienie o przedłużeniu czasu załatwienia sprawy wymaga przesłania stronom przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. (lub tak jak w niniejszej sprawie w przepisach szczególnych) oraz powinno zawierać obligatoryjne elementy w postaci wskazania powodu opóźnienia wydania decyzji i nowego terminu zakończenia sprawy.

Mając to na względzie, skarżąca spółka zarzuciła, że wydane przez Prezesa UKE zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy powyższych wymogów nie spełniały. Skarżąca uznała, że żadne z pięciu wydanych przez organ postanowień nie określało przyczyny zwłoki, albowiem powoływanie się przez Prezesa UKE w treści niektórych postanowień na "skomplikowany charakter sprawy" nie spełnia ustawowego wymogu podania przyczyny zwłoki. Ponadto, jak zauważyła strona skarżąca, postanowienia te zostały przesłane skarżącej spółce już po upływie ustawowego terminu na rozstrzygnięcie wniosku, a następnie także dodatkowych terminów wskazanych we wcześniejszych postanowieniach.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że wydawane przez Prezesa UKE postanowienia o wyznaczeniu kolejnych terminów rozpatrzenia wniosku strony skarżącej nie uchyliły skutków bezczynności organu, albowiem nie spełniały wymogów określonych w art. 36 § 1 k.p.a. oraz stanowiły przejaw nadużycia praw procesowych. Strona skarżąca, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 594/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 181/12) - stwierdziła, że przedłużanie przez organ administracji terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności.

Ponadto, skarżąca spółka wskazała, że również w piśmiennictwie przyjmuje się, iż nowy termin załatwienia sprawy, określony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., "nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił; nie może być on wydłużany" (por. A. Wróbel /w:/ Komentarz aktualizowany do art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015). W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że nie znajduje zatem uzasadnienia i nie zasługuje na akceptację praktyka polegająca na wielokrotnym wydłużaniu terminu do załatwienia sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Strona zauważyła w tym miejscu, że postanowienie Prezesa UKE z dnia 27 listopada 2013 r. przedłużające rozpoznanie wniosku do dnia 21 lutego 2014 r. zostało wydane po upływie blisko siedmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie stosownej decyzji, zaś postanowienie organu z dnia [...] marca 2014 r. przedłużające rozpoznanie wniosku do dnia 30 maja 2014 r. zostało wydane po upływie blisko miesiąca od dnia upływu terminu wskazanego w pierwszym postanowieniu.

Z kolei, jak zauważyła strona skarżąca, postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. przedłużające rozpoznanie wniosku do dnia 30 października 2014 r. zostało wydane po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia upływu terminu wskazanego w drugim postanowieniu, zaś postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. przedłużające rozpoznanie wniosku do dnia 13 kwietnia 2016 r. zostało wydane po upływie ponad miesiąca od dnia upływu terminu wskazanego w czwartym postanowieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca uznała za w pełni zasadne stwierdzenie, iż Prezes UKE, wydając nieodpowiadające przepisom prawa postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy, popadł w kwalifikowaną bezczynność, wyrażającą się w niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie.

Strona skarżąca uznała, że przedstawione powyżej argumenty uzasadniają uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 12 k.p.a., skarżąca spółka podniosła, iż wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek sprawnego przeprowadzenia postępowania poprzez podejmowanie konkretnych działań zmierzających bezpośrednio do rozstrzygnięcia sprawy oraz unikanie przewlekłości w postępowaniu.

Mając na względzie powyższą zasadę, strona skarżąca uznała, że działanie Prezesa UKE w sprawie wniosku spółki z dnia 18 kwietnia 2013 r. wymogu powyższego nie spełnia. Strona wskazała, że postępowanie w niniejszej sprawie trwa już blisko dwa lata. Skarżąca spółka zauważyła, że po wymianie w ciągu pierwszych czterech miesięcy od wszczęcia postępowania (kwiecień - lipiec 2013 r.) korespondencji ze stronami, Prezes UKE nie podjął następnie w sprawie żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do pięciokrotnego wydania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, pomimo, że w sprawie nie występowała potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego, czy też przeprowadzenia innych czynności procesowych.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że Prezes UKE - niezasadnie wstrzymując wydanie decyzji zezwalającej skarżącej spółce na dostęp do nieruchomości znajdujących się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w P. - naruszył przepis art. 12 § 1 k.p.a., co uzasadnia jednocześnie niniejszą skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego (dodatkowo oprócz żądania stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca spółka podniosła, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, LEX nr 1228235). Zdaniem strony skarżącej, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 55/13, LEX nr 1513570).

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że braku rozstrzygnięcia jej wniosku o wydanie decyzji nie usprawiedliwia "skomplikowany charakter sprawy", na który powoływał się Prezes UKE. Strona skarżąca zauważyła, że Prezes UKE jest organem wyspecjalizowanym, któremu problematyka Prawa telekomunikacyjnego, w tym również materia unormowana w ustawie o wspieraniu rozwoju jest doskonale znana. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, dysponując wykwalifikowanym aparatem urzędniczym oraz doświadczeniem w rozpoznawaniu spraw podobnych do siebie pod względem faktycznym i prawnym, organ powinien posiadać zdolność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w czasie umożliwiającym zachowanie terminu, w którym zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy o rozwoju usług zobowiązany był wydać decyzję.

Strona skarżąca uznała ponadto, że niezrozumiałym i nieuzasadnionym jest zatem ponowne wezwanie spółki przez Prezesa UKE - ponad rok po wszczęciu postępowania - pismem z dnia 4 lipca 2014 r. do złożenia wyjaśnień. Według skarżącej, wspomniane wezwanie świadczy o tym, że organ administracji celowo odwleka rozpoznanie sprawy poprzez "stopniowe" zwracanie się do stron o wyjaśnienie kwestii, które mogły i powinny zostać wyjaśnione na samym wstępie postępowania. Zdaniem strony skarżącej, pozbawionym jakichkolwiek podstaw było również pięciokrotne przedłużanie terminu rozpoznania wniosku, tym bardziej, że Prezes UKE nie podjął w tym czasie żadnych czynności wymagających zastosowania instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a.

Na marginesie, strona skarżąca zwróciła uwagę, iż Prezes UKE, prowadząc w sposób opieszały postępowanie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o dostępie do nieruchomości na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju, działa nie tylko na szkodę operatorów telekomunikacyjnych (w tym strony skarżącej), ale również konsumentów (użytkowników końcowych). W ten sposób, według strony skarżącej, organ regulacyjny skutecznie ogranicza rozwój usług telekomunikacyjnych w budynkach należących do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", przyczyniając się do utrzymania faktycznego monopolu operatora, który posiada już dostęp do tych budynków, to jest spółki I. S.A. (której akcjonariuszem przez wiele lat była wspomniana Spółdzielnia Mieszkaniowa), uniemożliwiając tym samym spadek cen usług w tych lokalizacjach. Strona skarżąca uznała, że taka sytuacja sprzeczna jest niewątpliwie z celem, w jakim uchwalona została ustawa o rozwoju usług, która miała wpłynąć na rozwój technologii i innowacji na polskim rynku telekomunikacyjnym, stanowiąc realizację unijnej polityki w tej dziedzinie. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, bezczynność Prezesa UKE uniemożliwia zrealizowanie zaciągniętych przez państwo polskie zobowiązań wynikających z regulacji prawa Unii Europejskiej.

Reasumując, strona skarżąca zarzuciła, że brak wydania przez Prezesa UKE do chwili wniesienia skargi stosownej decyzji w przedmiocie dostępu do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji stanowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., uzasadniając uwzględnienie niniejszej skargi.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., strona skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie, mimo oczywistego przekroczenia terminu (zarówno ustawowego, jak i wyznaczonego w postanowieniach wydanych na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.) do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki, Prezes UKE nie odniósł się w żaden sposób do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ograniczając się jedynie do wydania - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - kolejnego postanowienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 13 kwietnia 2015 r. W ocenie strony skarżącej, powyższe działanie organu świadczy o faktycznym ignorowaniu obowiązku przeciwdziałania przypadkom bezczynności swoich podwładnych, stanowiąc w istocie milczące przyzwolenie na opieszałe rozpoznawanie spraw.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że środkiem, który pozwoli zapewnić skuteczność wyroku uwzględniającego skargę w niniejszej sprawie, jest orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uzasadniając powyższy wniosek o wymierzenie Prezesowi UKE grzywny, strona skarżąca odwołała się do przepisów art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca spółka zauważyła wprawdzie, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie określa wprost przesłanek, którymi powinien kierować się Sąd orzekając o wymierzeniu organowi grzywny, niemniej podniosła jednocześnie, iż w judykaturze przyjmuje się, że ustalając wysokość grzywny, Sąd powinien w szczególności uwzględnić charakter stwierdzonych uchybień. Orzeczona grzywna stanowi bowiem przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ rażące naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12, LEX nr 1377339).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, skarżąca spółka wskazała, że wymierzenie Prezesowi UKE grzywny w maksymalnej wysokość uzasadnia:

1. - ponad półtoraroczna zwłoka w rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o wydanie decyzji o dostępie do nieruchomości (wniosek został doręczony Prezesowi UKE w dniu 29 kwietnia 2013 r., a zatem dziewięćdziesięciodniowy termin na jego rozpatrzenia upłynął w dniu 28 lipca 2013 r.);
2. - pięciokrotne niezasadne przedłużanie terminu rozstrzygnięcia wniosku i to pomimo niepodjęcia w tym czasie żadnych dodatkowych czynności uzasadniających owo przedłużenie;
3. - kilkukrotne wydanie nieodpowiadającego przepisom prawa postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (bez podania przyczyny zwłoki oraz po upływie terminu określonego we wcześniejszym zawiadomieniu);
4. - zaniechanie podjęcia czynności nadzorczych określonych w art. 37 § 2 k.p.a, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa;
5. - opieszałość działania Prezes UKE zarówno w postaci bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, powyższe okoliczności przemawiają za wymierzeniem organowi administracji grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa, to jest 37.834,60 złotych (strona skarżąca zauważyła bowiem, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r., opublikowanym w M.P. z 2015 r. poz. 179, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 roku wyniosło 3.783,46 złotych, co w konsekwencji oznacza, że dziesięciokrotność tego wynagrodzenia odpowiada właśnie kwocie 37.834,60 złotych).

Ponadto, strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że niezależnie od stwierdzenia, czy w sprawie doszło do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też wyłącznie przewlekłego prowadzenia postępowania, opieszałość Prezesa UKE niewątpliwie ma charakter rażący, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., a w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek usprawiedliwiających zaistniałą sytuację.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie.

Opisując w sposób szczegółowy dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r., Prezes UKE zwrócił uwagę, że główną przeszkodą w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest brak zebrania pełnego i prawidłowego materiału dowodowego pozwalającego na wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Prezes UKE uznał, że powyższe przeszkody są niezależne od organu. Organ stwierdził, że wymagające ustalenia kwestie techniczne Prezes UKE może rozstrzygnąć poprzez wzywanie stron do wyjaśnienia poszczególnych zagadnień, które wyłaniają się dopiero w toku prowadzonego postępowania.

Prezes UKE stwierdził, że obecnie analizuje kolejną kwestię techniczną dotyczącą ustalenia, czy skarżąca spółka C. sp. z o.o. może zaciągnąć do kanalizacji kablowej O. S.A. stanowiącej przyłącza telekomunikacyjne doprowadzone do budynków, własną światłowodową linię kablową, skoro było to możliwe w przypadku spółki H. sp. z o.o. Ponadto, organ wskazał, że rozstrzygnięcia wymaga również to, czy Prezes UKE powinien rozpoznać alternatywne żądanie skarżącej spółki dotyczące wybudowania, poza infrastrukturą telekomunikacyjną w technologii FTTH, także koncentrycznej instalacji telekomunikacyjnej budynków.

Prezes UKE podniósł, że uzyskanie dostępu do budynków, w celu wybudowania własnych przyłączy telekomunikacyjnych i instalacji telekomunikacyjnych budynków, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, uzależnione jest od ustalenia stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach i stwierdzenia czy skarżąca spółka może wykorzystać istniejące przyłącza telekomunikacyjne lub istniejące instalacje telekomunikacyjne budynków. Organ regulacyjny zauważył jednocześnie, że uzyskanie dostępu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, polega na zapewnieniu możliwości wykorzystania istniejącego przyłącza telekomunikacyjnego lub istniejącej instalacji, o ile powielenie takiej infrastruktury będzie ekonomicznie nieopłacalne lub technicznie niemożliwe. Prezes UKE wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonuje oceny spełnienia powyższych przesłanek na podstawie analizy okoliczności faktycznych i prawnych właściwych dla indywidualnej sprawy.

W szczególności, Prezes UKE zauważył, że dokonuje oceny spełnienia przesłanki uprawnienia żądania przez stronę skarżącą dostępu do budynków, w celu budowy własnej sieci telekomunikacyjnej na podstawie analizy okoliczności faktycznych i prawnych właściwych dla indywidualnej sprawy. Organ wskazał, że Urząd Komunikacji Elektronicznej opiera się na stanowisku stron postępowania administracyjnego, które powinny brać aktywny udział w postępowaniu dowodowym, wskazując powody, dla których w ich ocenie skorzystanie z istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej jest ekonomicznie nieopłacalne lub technicznie niemożliwe (art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy).

Mając na względzie powyższe, organ regulacyjny uznał, że nieuprawnione jest porównywanie przez stronę skarżącą niniejszej sprawy ze sprawą M.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. B.I. – U.I. w Ż., a jednocześnie czynienie organowi zarzutu rzekomego rozpoznawania wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych "poza kolejnością".

Podkreślając, że o żadnym rozpoznawaniu wniosków "poza kolejnością" nie może być mowy, Prezes UKE zauważył, że w samym roku 2013, w którym wpłynął również sporny wniosek skarżącej spółki, liczba wniosków dotyczących dostępu z art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 139 Prawa telekomunikacyjnego wyniosła 116 (z czego 75 wniosków jeszcze nie zostało rozpoznanych). Organ podniósł dodatkowo, iż w roku 2014 liczba ta wynosiła 50 (z czego 35 wniosków jeszcze nie zostało rozpoznanych). Organ jednocześnie zaznaczył wyraźnie, że znaczna część postępowań dotyczy dostępu do licznych nieruchomości, w związku z czym liczba spraw administracyjnych znacznie przewyższa liczbę postępowań prowadzonych przed organem. Organ regulacyjny wskazał, że aktualnie rozpoznaje ponad 100 spraw tylko z wniosków dotyczących dostępu z art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju i art. 139 Prawa telekomunikacyjnego o różnorodnym stanie prawnym i faktycznym. Organ stwierdził, że kolejność wpływu wniosku ma zatem znaczenie, ale siłą rzeczy sprawy są rozpoznawane równolegle w miarę możliwości kadrowych.

Prezes UKE wskazał ponadto, że z uwagi na skomplikowany stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, tj. wielość podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne na wnioskowanych nieruchomościach, a co za tym idzie wielość infrastruktury telekomunikacyjnej występującej na tych nieruchomościach, Prezes UKE zmuszony jest prowadzić w dalszym ciągu postępowanie dowodowe, w celu ustalenia, czy któraś z istniejących instalacji telekomunikacyjnych może być wykorzystywana przez skarżącego operatora do świadczenia przez niego usług telekomunikacyjnych o standardzie wskazanych w jego zamierzeniu inwestycyjnym, tj. w technologii FTTH.

Prezes UKE wskazał, że istotne jest to, iż dopiero wezwanie spółki H. sp. z o.o. z dnia 19 stycznia 2015 r. doprowadziło do ujawnienia informacji, które mają kluczowe znaczenie dla kształtu przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co - zdaniem organu - potwierdza, że działania Prezesa UKE w żadnym wypadku nie są pozorne i wynikają z konieczności prawidłowego ustalenia faktycznego sprawy. Zdaniem organu, fakt, iż skarżąca spółka dopiero w dniu 15 marca 2015 r., po wezwaniu przez Prezesa UKE do złożenia wyjaśnień, zawarła umowę ze spółką H. sp. z o.o. o dzierżawę przyłącza światłowodowego, świadczy o tym, że skarżąca spółka zwróciła się do Spółdzielni Mieszkaniowej o zawarcie umowy, a następnie do Prezesa UKE o wydanie decyzji, nie ustalając we własnym zakresie, czy zachodzą przesłanki nakazujące Spółdzielni Mieszkaniowej udzielenie tego dostępu (tj. brak możliwości wykorzystania istniejących przyłączy telekomunikacyjnych i instalacji telekomunikacyjnej budynków).

Co prawda, jak zauważył organ, prawo nie uzależnia możliwości wszczęcia postępowania z art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju od dokonania przez przedsiębiorcę takich ustaleń, niemniej, skoro mowa jest o kwestii kluczowej z punktu widzenia obowiązków Spółdzielni Mieszkaniowej, nie ulega wątpliwości, że w związku z brakiem wystarczających informacji pochodzących od obu stron postępowania, Prezes UKE zobligowany był przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, które jest z natury czasochłonne i wymaga precyzyjnego określenia przez wnioskodawcę swojego zamierzenia. W tym miejscu, organ regulacyjny zaznaczył, że skarżąca spółka dopiero w piśmie z dnia 18 lipca 2014 r., po wcześniejszym wezwaniu przez Prezesa UKE, wskazała na czym ma polegać (z technicznego punktu widzenia) planowana inwestycja. Zdaniem organu, tego typu informacje są konieczne nie tylko do tego, by określić treść zobowiązań stron wynikających z decyzji, ale też do ustalenia, czy udzielenie dostępu polegającego na wykonaniu instalacji telekomunikacyjnej budynków i doprowadzenia przyłączy telekomunikacyjnych jest uzasadnione z punktu widzenia istniejącej na nieruchomościach infrastruktury telekomunikacyjnej.

W związku z powyższym, Prezes UKE zauważył, że skoro wykazał, iż organ regulacyjny działa, to nie występuje tym samym bezczynność. Ponadto, organ regulacyjny wskazał, ze skoro jego działania nie są pozorne i nieefektywne, to chybiony jest także zarzut przewlekłości postępowania.

Prezes UKE podniósł, iż rozstrzygając spór między skarżącym operatorem a podmiotem udostępniającym, poza analizą stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach, organ zobowiązany jest również dokonać kompleksowej oceny swojego rozstrzygnięcia pod kątem jego wpływu na interes użytkowników końcowych, promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, a przede wszystkim aspekty ekonomiczne i techniczne przedmiotowego sporu. Organ zauważył, że zwłaszcza w tym ostatnim kontekście konieczne są ustalenia dokładnego charakteru zamierzenia inwestycyjnego skarżącego operatora i jego wpływu na wnioskowane nieruchomości, w tym poszanowanie prawa własności właścicieli, a także wzajemne rozliczenia za realizację dostępu do nieruchomości.

Ponadto, powołując się na brzmienie przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Prezes UKE uznał, że termin 90 dni wskazany w tym przepisie jest terminem procesowym (instrukcyjnym), którego przekroczenie nie skutkuje pozbawieniem Prezesa UKE kompetencji do wydania decyzji (por. T. Grossmann, W. Knopkiewicz, J. Sebzda-Załuska, M. Szydło, Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013).

Organ zauważył także, iż zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady, organ regulacyjny doszedł do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 942/11).

Mając powyższe na względzie, Prezes UKE podkreślił, iż zgodnie z art. 12 k.p.a. jest on zobowiązany do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, ale jednocześnie - jak wyraźnie wskazał - ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 58/14 (LEX nr 1520301), Prezes UKE uznał, że nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, o jakiem mowa w przepisie art. 12 k.p.a., ustanawiającym zasadę szybkości postępowania; względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Zdaniem organu, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać zatem należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Mając na względzie wyżej wskazane poglądy judykatury, Prezes UKE uznał, że wyjaśnianie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie nie składa się z czynności pozornych oraz nieistotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, czynności te mają na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do załatwienia sprawy, a więc wydania decyzji na podstawie art. 21 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Ponadto, Prezes UKE zauważył, że w toku postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 36 k.p.a., systematycznie informował skarżącą spółkę o przyczynach zwłoki oraz kolejnych przewidywanych terminach załatwienia sprawy.

Odnosząc się żądania strony skarżącej stwierdzenia w przedmiotowej sprawie bezczynności oraz/lub przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, Prezes UKE wskazał, że nawet, gdyby uznać, że bezczynność/przewlekłość miała miejsce (z czym Prezes UKE się nie zgodził), to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Organ regulacyjny wskazał, że kluczową w tej mierze jest prawidłowa interpretacja użytego w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. formułowania "rażące naruszenie prawa". Prezes UKE zauważył, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż "z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 763/11, LEX nr 1132129). Oznacza to, zdaniem organu, że nawet istotne naruszenie prawa nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12, LEX nr 1166112).

Ponadto, organ wskazał, że w judykaturze słusznie podnosi się również, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja" (tak m.in. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt 11 OSK 2525/10, LEX nr 1145613, czy też wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680; podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2171/11, LEX nr 1146177).

Mając na względzie przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes UKE uznał, że do stwierdzenia, iż przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, nie wystarczy ustalenie, że Prezes UKE nie zakończył postępowania administracyjnego w terminie wskazanym w art. 22 stawy o wspieraniu rozwoju.

W ocenie organu, przesłankami decydującymi o tym, że możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa są ekonomiczne lub gospodarcze skutki tego naruszenia, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności lub takie naruszenie prawa, które godzą w praworządność i mogą być co do swego ciężaru porównywane do wad skutkujących nieważnością decyzji.

W tej sytuacji, organ zauważył, że skarżąca spółka przyjmując, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, nie wykazała jednak, że za takim stwierdzeniem przemawiają jakiekolwiek racie ekonomiczne lub gospodarcze lub też, że przebieg postępowania administracyjnego godzi w zasady praworządności. Zdaniem organu, okoliczność, iż skarżący takich skutków ekonomicznych lub społecznych nie zidentyfikował, prowadzi do wniosku, że nawet, jeżeli założyć, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa, to brak jest przesłanek uzasadniających uznanie go za rażące. W konsekwencji, Prezes UKE uznał jednocześnie, iż brak jest przesłanek do wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia skarżącej spółki, jakoby nastąpiła niemalże dwuletnia zwłoka w rozstrzygnięciu przez organ niniejszej sprawy, Prezes UKE wskazał, że wniosek strony skarżącej, który wpłynął do UKE w dniu 29 kwietnia 2013 r. był przede wszystkim dotknięty brakami formalnymi, które zostały usunięte przez stronę skarżącą dopiero w dniu 27 czerwca 2013 r., po stosownym wezwaniu przez organ. Jednocześnie, Prezes UKE uznał, że doprecyzowanie zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez skarżącą spółkę nastąpiło dopiero w dniu 18 lipca 2014 r. Zatem, jak uznał organ, na termin załatwienia sprawy miały wpływ okoliczności obiektywne, niezależne od Prezesa UKE, a także elementy stanu faktycznego, które należy jeszcze wyjaśnić, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, ale także z poszanowaniem prawa własności.

Mając powyższe na względzie, Prezes UKE stwierdził, że wywiedzione przez stronę skarżącą zarzuty bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania, jak również naruszenia art. 22 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 k.p.a. - są chybione, co w konsekwencji uzasadnia wniosek o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2015 r. uczestnik postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w P., reprezentowany przez adwokata, przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie wniesionej do Sądu skargi. Wnosząc o oddalenie skargi złożonej przez skarżącą spółkę C. sp. z o.o., uczestnik postępowania poparł w pełni argumentację przedstawioną przez Prezesa UKE w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu Spółdzielnia Mieszkaniowa stwierdziła, że dopiero po ostatecznym doprecyzowaniu wniosku przez skarżącą spółkę pismem z dnia 18 lipca 2014 r., organ mógł w rzeczywistości przystąpić do rozpoznania istoty sprawy, co z kolei wymagało wnikliwej analizy okoliczności faktycznych, w tym weryfikacji możliwości wykorzystania przez stronę skarżącą infrastruktury należącej do innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz oceny zasadności wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 12 lutego 2014r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nowej instalacji telekomunikacyjnej budynków.

Uczestnik postepowania zgodził się z organem, iż stan faktyczny przedmiotowej sprawy charakteryzuje wysoki stopień skomplikowania, nie tylko z tej przyczyny, że obejmuje wniosek o dostęp do wielu budynków (95 budynków, 16 nieruchomości), ale także z powodu jego zmian, które mają istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku strony skarżącej. W ocenie uczestnika postepowania, wystąpienie każdej nowej okoliczności wiąże się dla Prezesa UKE z koniecznością podjęcia ponownej analizy całokształtu sprawy celem zweryfikowania rzeczywistego wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju. Uczestnik postepowania zauważył, iż z punktu oceny zasadności wniosku strony skarżącej kluczowe znaczenie odegrało przede wszystkim zawarcie przez Spółdzielnię Mieszkaniową ze spółką I. S.A. umowy z dnia 11 czerwca 2015 r. o dostępie do nieruchomości w związku z budową sieci w technologii FTTH, pozwalającej świadczyć usługi użytkownikom końcowym zajmującym lokale w budynkach należących do zasobów Spółdzielni Mieszkaniowej przez różnych dostawców usług (tzw. sieć otwarta), przy jednoczesnym zobowiązaniu się przez spółkę I. S.A. do udostępniania infrastruktury innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym w celu świadczenia przez nich usług telekomunikacyjnych.

Uczestnik postępowania zauważył, że w odpowiedzi na projekt decyzji Prezesa UKE opublikowany w dniu 2 lipca 2015 r. na witrynie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. podniosła, iż w wyniku realizacji umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a spółką I. S.A. skarżąca spółka ma możliwość świadczenia usług telekomunikacyjnych za pomocą sieci otwartej w takim standardzie, jaki zostałby osiągnięty w przypadku wybudowania przez stronę skarżącą własnej sieci telekomunikacyjnej FTTH, co - według uczestnika postepowania - prowadzi do konkluzji, że postępowanie zainicjowane spornym wnioskiem strony skarżącej powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż obecnie jest ono bezprzedmiotowe. Na marginesie, uczestnik postępowania zauważył ponadto, że skarżąca spółka pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. złożyła do spółki I. S.A. wniosek o wszczęcie negocjacji i zawarcie umowy o dostępie i współkorzystaniu z infrastruktury technicznej I. S.A. - instalacji telekomunikacyjnej znajdującej się na nieruchomościach i posadowionych na nich budynkach wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w P. Mając powyższe na względzie, a także uwzględniając, że ostateczne doprecyzowanie wniosku strony nastąpiło dopiero w piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. oraz mając jednocześnie na uwadze wysoce skomplikowany charakter sprawy oraz złożony i zmieniający się stan faktyczny, uczestnik postepowania stwierdził, że Prezes UKE procedował bez zbędnej zwłoki i w sposób należyty podejmował działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, w związku z czym zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE jest niezasadny.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 października 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi, wniósł jednocześnie o odmowę dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu na jej interes prawny.

Pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o nieuwzględnienie powyższego wniosku strony skarżącej.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o odmowę dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", uznając, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - rozstrzygnięcie sprawy jak najbardziej dotyczy interesu prawnego wspomnianej Spółdzielni Mieszkaniowej.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o zaprotokołowanie zastrzeżenia do protokołu rozprawy, w trybie art. 105 p.p.s.a., uzasadniając swój wniosek faktem naruszenia przez Sąd przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a.

Pełnomocnik organu, składając do protokołu rozprawy plik dokumentów, podniósł, iż sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem strony skarżącej może być zakończona w ciągu dwóch tygodni. Pełnomocnik organu wskazał, że cały czas trwa postepowanie wyjaśniające przed Prezesem UKE, niemniej zapewnił Sąd, iż - w jego ocenie - realnym jest wydanie decyzji do dnia 30 października 2015 r.

Po zamknięciu rozprawy sądowej, do akt sprawy wpłynęło w dniu 27 października 2015 r. pismo procesowe Prezesa UKE z dnia 26 października 2015 r., w którym organ, reprezentowany przez pełnomocnika, poinformował Sąd, że w sprawie zaistniała nowa okoliczność, która z przyczyn obiektywnych, niezależnych od Prezesa UKE, uniemożliwia wydanie decyzji w sprawie w przyjętym terminie do dnia 30 października 2015 r. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że Prezes UKE był gotów wydać decyzję, której sentencja byłaby zgodna z konsultowanym projektem, jednakże pismem z dnia 21 października 2015 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przekazała organowi nowe informacje na temat technicznych parametrów infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podała nieznane wcześniej informacje na temat zasobów światłowodowych przyłączy telekomunikacyjnych spółki I. S.A. na O. w P..

W konsekwencji, Prezes UKE uznał, ze informacje te stawiają w nowym świetle analizowany wcześniej przez Prezesa UKE materiał dowodowy i nakazują weryfikację uprzednio przyjętych wniosków, co jednocześnie może oznaczać, że wystąpi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. W tej sytuacji, Prezes UKE uznał, że pomimo podjęcia przez organ kolejnych działań mających na celu ustalenie stanu infrastruktury w budynkach i na nieruchomościach, spełnienie przesłanki niemożliwości skorzystania z istniejących instalacji telekomunikacyjnych budynków i z przyłączy telekomunikacyjnych doprowadzonych do budynków wciąż nie zostało wykazane, a to z kolei oznacza, że wciąż brak ziszczenia warunku sine qua non zastosowania art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju - umożliwiającego wydanie decyzji w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotowa kontrola Sądu, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 - dalej: "ustawa zmieniająca") obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Na wstępie należy wskazać, iż w świetle znowelizowanego przepisu art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie wezwanie takie strona skarżąca skierowała do Prezesa UKE w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r., czym wyczerpała stosowny tryb postępowania.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że terminy przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013, komentarz do art. 53 p.p.s.a.; podobnie: M Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i cyt. tam orzecznictwo; tak również: m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów strony skarżącej, należy wyraźnie podkreślić, iż nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca przewidział możliwość złożenia do sądu administracyjnego również skargi na przewlekłość postępowania. Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 k.p.a., umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że obecnie konieczne jest rozróżnianie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ustawodawca przyjmując powyższe rozwiązanie nie określił jednak, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania" przez organ administracji, ani też jak należy obecnie rozumieć "bezczynność organu". Uregulowanie instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania podyktowane było występowaniem takich przypadków, w których organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co skutkowało tym, że właściwie nie można było im skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86).

W ocenie Sądu, w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, przyjąć należy aktualnie, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności, czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Wniosek taki można wyprowadzić z treści przepisu art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji, możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a.

W świetle poglądów doktryny, analizując rozumienie pojęcia "przewlekłości postępowania", należy odwoływać się do potocznego rozumienia tego określenia i uznać, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź, gdy bieg terminu jest zatrzymany (vide: Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo nr 6/2011).

Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.)

Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA podkreślił, iż w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie eksponuje się konstytutywną cechę odróżniającą przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu, utożsamiając bezczynność z faktem upływu terminu załatwienia sprawy, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SAB/KR 31/13).

W związku z powyższym, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność organu) przysługiwałoby stronie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie dopełnił obowiązku sygnalizacji przewidzianego w art. 36 k.p.a., bądź też w sytuacji, gdy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin na podstawie art. 36 k.p.a., ale nie załatwił sprawy w tym dodatkowym terminie. Natomiast, jako postępowanie prowadzone w sposób przewlekły mogłoby być zakwalifikowane takie postępowanie, w którym formalnie - a przynajmniej w ocenie organu prowadzącego postępowanie - nie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy będącej przedmiotem tego postępowania.

Zdaniem Sądu, za przewlekanie postępowania można uznać również bezzasadne zakwalifikowanie przez organ rozpatrywanej sprawy jako "szczególnie skomplikowanej", w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., w celu "wydłużenia" terminu jej załatwienia.

W tej sytuacji, rozważając niniejszą skargę z punktu widzenia zarzutu przewlekłości postępowania, wskazać należy wyraźnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie, chodzi o termin załatwienia sprawy określony w przepisach szczególnych, a więc w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, z którego wynika, że Prezes UKE wydaje decyzję w sprawie współkorzystania lub dostępu do infrastruktury technicznej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie.

Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE, pomimo podejmowanych przez ten organ działań, jest zasadna.

Należy zauważyć, że wniosek strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r., inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne, wpłynął na organu w dniu 29 kwietnia 2013 r. Z analizy akt sprawy wynika, że sposób procedowania Prezesa UKE nad wnioskiem skarżącej spółki o wydanie decyzji o dostępie do nieruchomości w celu zapewnienia telekomunikacji niewątpliwie nie spełnia wymogu działania "bez zbędnej zwłoki" oraz sprzeczny jest z zasadą sprawności postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że po wymianie w ciągu pierwszych czterech miesięcy od wszczęcia postępowania (kwiecień - lipiec 2013 roku) korespondencji ze stronami, Prezes UKE nie podjął następnie w sprawie żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do pięciokrotnego wydania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, analiza tego etapu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, poprzedzającego wniesienie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., wskazuje na przewlekłość działań Prezesa UKE w załatwieniu sprawy.

Otóż, należy zauważyć, że po uzupełnieniu (doprecyzowaniu) przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. jej pierwotnego wniosku o wydanie stosownej decyzji, Prezes UKE przez okres prawie ośmiu miesięcy nie podjął właściwie jakiejkolwiek konkretnej czynności mające na celu wyjaśnienie sprawy.

Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Prezesa UKE, że sprawa określenia warunków dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, nie jest sprawą prostą i wymaga rozważanie szeregu okoliczności. Należy zauważyć, że zwłaszcza w postępowaniach, których przedmiotem jest duża ilość budynków oraz świadczących w nich usługi telekomunikacyjne operatorów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające może być szczególnie skomplikowane, czyniąc niemożliwym dochowanie 90-dniowego terminu na załatwienie sprawy, wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jak słusznie wskazał Prezes NFZ, w tego rodzaju sprawach organ jest zobowiązany do przeanalizowania stanu istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej w budynkach, których dotyczy wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego oparty na art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, celem ustalenia ewentualnego wykorzystania jej do realizacji przedsięwzięcia strony skarżącej.

Ponadto, obowiązujące przepisy obligują Prezesa UKE przed wydaniem decyzji administracyjnej do rozważenia, czy i jaki wpływ będzie ona miała na interes użytkowników końcowych oraz promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych.

Zdaniem Sądu, powyżej przedstawione kwestie nie uzasadniają jednak braku skutecznych i merytorycznych działań organu regulacyjnego w pierwszej fazie postępowania.

Sąd uwzględnił wprawdzie wyjaśnienia Prezesa UKE, iż rozstrzygając spór między skarżącym operatorem a podmiotem udostępniającym, organ regulacyjny, poza analizą stanu infrastruktury telekomunikacyjnej na wnioskowanych nieruchomościach, zobowiązany jest również dokonać kompleksowej oceny swojego rozstrzygnięcia pod kątem jego wpływu na interes użytkowników końcowych, promocję nowoczesnych usług telekomunikacyjnych, a przede wszystkim rozważyć aspekty ekonomiczne i techniczne przedmiotowego sporu, jak również zbadać wpływ zamierzenia inwestycyjnego strony skarżącej na wnioskowane nieruchomości, w tym m.in. w kontekście poszanowania prawa własności właścicieli i wzajemnych rozliczeń za realizację dostępu do nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie uzasadnia to jednak wielomiesięcznej zwłoki w wezwaniu podmiotu udostępniającego do ustosunkowania się do wniosku oraz skarżącej spółki do uzupełnienia jej wniosku inicjującego postępowanie. Dokonane przez organ regulacyjny czynności wykluczają wprawdzie jego bezczynność w przedmiotowej sprawie (stąd oddalenie w tym zakresie skargi), nie usprawiedliwiają jednak w żaden sposób przewlekłości podjętych działań.

Zgodnie z treścią przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Prezes UKE nie wydał, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, wnioskowanej decyzji ustalającej warunki dostępu do spornych budynków w celu zapewnienia telekomunikacji.

W związku z powyższym, z uwagi na stwierdzoną przewlekłość postępowania organu regulacyjnego, Sąd uznał, że zachodzą wszelkie podstawy do zobowiązania Prezesa UKE do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r. i wydania decyzji w terminie 30 (trzydziestu) dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych niniejszej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku sądowego.

Wskazać trzeba, iż wspomniany przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., obliguje ponadto Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Warto zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i dotychczasowym orzecznictwie wyraźnie zaznacza się pogląd, iż nie każdemu naruszeniu prawa można przypisać taki charakter. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 wskazał, iż "(...) każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.

Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu". W literaturze zwraca się przy tym uwagę, iż przy ocenie zwłoki nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości (por. m.in. A. Kraczkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/12).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił zarówno skomplikowany charakter spraw dotyczących dostępu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do budynku w celu zapewnienia telekomunikacji, jak również wyjaśnienia pełnomocnika Prezesa UKE przedstawione na rozprawie, wskazujące na dużą ilości tego rodzaju spraw oraz na niewystarczającą ilość pracowników zajmujących się prowadzonymi przez Urząd Komunikacji Elektronicznej postępowaniami administracyjnymi w tych sprawach.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności są obiektywne i niewątpliwie świadczą o tym, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu.

Oddalając wniosek skarżącej spółki o wymierzenie Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej grzywny, Sąd miał na względzie przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. umożliwiający nakładane grzywien. W ocenie Sądu, przyjąć należy, że brak uznania, iż przewlekłość organu regulacyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi jednak jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Według Sądu, wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i - mając na uwadze skargę wniesioną w tej sprawie - ustaleniem stanu przewlekłości postępowania. Oceniając postępowanie w tej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość w analizowanym okresie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Taka okoliczność miała w konsekwencji wpływ na ocenę Sądu co do nałożenia grzywny. Mając bowiem na uwadze, że w tym okresie ani nie było rażącego naruszenia prawa co do przewlekłości, ani też nie można zarzucić organowi podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy, a nagromadzenie czynności postępowania (w tym dowodowych) było w dużej mierze (choć nie wszystkich analizowanych okresach trwającego postępowania) poprawne - Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Zasądzając od Prezesa UKE na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.