Uzasadnienie
A. S. (dalej jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, polegającą na rozpoznaniu jej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., który umorzył postępowanie z jej wniosku o zwrot poniesionych kosztów leczenia stomatologicznego. Wskazała, że od dnia złożenia odwołania tj. 7 maja 2018 r. do dnia złożenia skargi Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie rozstrzygnął sprawy. Wskazała również, że złożone ponaglenia (nadane 29 października 2018 r. i 11 stycznia 2019 r.) nie przyniosły żadnego rezultatu. Skarżąca podkreśliła, że od złożenia wniosku upłynął ponad rok, a od wszczęcia postępowania w sprawie refundacji przez NFZ poniesionych kosztów na leczenie w Instytucie Stomatologii w K., 18 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę (z 18 lipca 2019r.) Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ [...] lipca 2019 r. wydał postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przyznał, że Skarżąca wnioskiem z 11 grudnia 2017 r. zwróciła się o zwrot kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie 810,00 zł i dyrektor [...] OW NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie, wskazując na brak podstaw prawnych do dokonania refundacji.
Ww. decyzja została doręczona 20 kwietnia 2018 r.
Skarżąca pismem z 7 maja 2018 r., doręczonym 11 maja 2018 r., zwróciła się do Prezesa NFZ o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, a następnie składała pisma ponaglające z 26 października 2018 r. oraz z 11 stycznia 2019r.
Skarga na bezczynność, wniesiona 27 maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została przez ten Sąd przekazana według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga w zakresie bezczynności zasługuje na uwzględnienie, przy czym istotnie - postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ załatwił sprawę w przeddzień złożenia odpowiedzi na skargę i wyszedł z trwającej 14 miesięcy bezczynności, wydając postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga została wniesiona przez Skarżącą po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl § 2, należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Rozwiązanie powyższe koresponduje z dyspozycją art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej "k.p.a."), przyznającego stronie prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Samo ponaglenie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia, wnosi się do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że powyższy wymóg został przez Skarżącą zachowany. Ponaglenia (nadane 29 października 2018 r. i 11 stycznia 2019 r.), jak trafnie wskazała Skarżąca, nie przyniosły żadnego rezultatu
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Jak stanowi § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W świetle powołanego przepisu, skarga ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).
Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.
Należy wyraźnie zauważyć, że choć skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu wskazanych powyżej odmian pasywności organu administracji, tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest - na gruncie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - ten sam, o tyle zachodzi jednocześnie zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej, a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania.
Należy dodać, że ustawodawca decydując się na wprowadzenie do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ani w tej ustawie, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, autor ten wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44).
Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności.
Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego.
W wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (vide: OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna) sformułowano tezę, że: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji".
Jak wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a., załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, iż stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i termin jej załatwienia. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie określone treścią art. 36 § 1 k.p.a. składa się z dwóch elementów. Pierwszy ma charakter informacyjny drugi wskazuje termin załatwienia sprawy. Z treści wskazanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu do wskazania przyczyny niedotrzymania terminu lub też obowiązek wyjaśnienia stronie konkretnie jaki materiał dowodowy organ zamierza jeszcze zgromadzić w toku postępowania czy tez jakie czynności zamierza podjąć dla dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Nie ma również przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 nie wymagają dowodu (jedynie notoria urzędowe należy zakomunikować stronie) oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracyjny.
W ocenie Sądu, w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ w prowadzeniu postępowania pozostawał w bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, że decyzja [...] OW NFZ z dnia [...] kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania została Skarżącej doręczona 20 kwietnia 2018 r.
Skarżąca pismem z 7 maja 2018 r. zwróciła się do Prezesa NFZ o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji za pośrednictwem dyrektora [...] OW NFZ.
Organ ten pismem z [...] maja 2018 r., przekazał wniosek do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, od daty wpływu tj. 17 maja 2018 r. - do 17 lipca 2019 r. nie rozpoznał wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Zdaniem Sądu, niezałatwienie sprawy w terminie, w żaden sposób nie wynikało ani ze szczególnego stopnia jej skomplikowania, ani konieczności przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych. Co więcej organ nie podjął żadnych czynności procesowych, które uzasadniałyby zwłokę w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. Organ nie informował również skarżącej o powodach niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, nie podał przyczyn opóźnienia jej załatwienia, jak również nie wskazał nowego termin rozpoznania wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Tym samym nie wypełniał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 i 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, organ II instancji od 17 maja 2018 r. - daty otrzymania przedmiotowego wniosku od organu I instancji - dysponował dostatecznymi informacjami niezbędnymi do jego rozpoznania. Pozbawione podstaw faktycznych i prawnych było zatem wyczekiwanie (bezczynność) przez ten organ z rozpoznaniem wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania.
Z akt sprawy wynika, że przeddzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym rozpoznał złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] OW NFZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.
Stwierdzić zatem należy, że brak było podstaw by, zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, skoro w dacie orzekania akt ten został wydany. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a także nie zwalnia Sądu z oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, mając na uwadze okoliczności faktyczne Sąd ocenił, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Mając na uwadze art. 35 § 1-3 k.p.a. i - co do zasady - obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności celem załatwienia niniejszej sprawy. Organ odwoławczy rozpoznał bowiem wniosek Skarżącej z 7 maja 2018 r., który otrzymał 17 maja 2018r. - dopiero w dniu [...] lipca 2019 r., to jest po upływie 14 miesięcy.
Należy bowiem ocenić, że pismo z [...] czerwca 2019r., jakie skierował organ do Skarżącej o złożenie dowodów uprawdopodobniających istnienie okoliczności powodujących niemożność wniesienia odwołania w terminie (np. zaświadczenie lekarskie) – po takim upływie czasu było bezcelowe, co potwierdza odpowiedź Skarżącej z 5 lipca 2019r. Dlatego pismo to w istocie nie przerwało pozostawania w bezczynności.
W tych okolicznościach, załatwienie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. Obowiązkiem Sądu było zatem wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.
Sąd jest uprawniony, stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek strony grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Uwzględniając fakt, że na dzień skargi rozpoznania przez Sąd, sprawa została rozstrzygnięta, Sąd nie skorzystał z urzędu z powyższego uprawnienia. Co do zasady bowiem, orzeczenie grzywny winno nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. W sytuacji, gdy organ wydał już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną stanowiłoby wyłącznie funkcję represyjną, a nie funkcję dyscyplinującą.
Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w wyroku.