Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2000 r. Komisja Nadzoru Bankowego, działając w oparciu o art. 158 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe wydała decyzję administracyjną (Uchwała Nr [...]) w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w P. z dniem [...] stycznia 2000 r.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z [...] sierpnia 2008 r. S. z siedzibą w P. oraz S.’ oraz I. S.A. - mające siedzibę w G., [...] września 2008 r. złożyły do Prezesa Rady Ministrów wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności B. S.A. w P. Wnioskodawcy wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie i stwierdzenie nieważności tego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa, a ponadto o dopuszczenie S. oraz S. oraz I. S.A. - do udziału w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2008 r. ([...]) wydanym w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r., Nr 98, póz. 1071, z późń. zm.) – dalej jako k.p.a., wniosek został przekazany Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i jest ostateczne.
Komisja Nadzoru Finansowego, zwana dalej "organem nadzoru", "KNF" - w dniu [...] grudnia 2008 r., zwróciła się do Sądu Rejonowego [...] o dokonanie zwrotu akt sprawy B. S.A., które zostały przejęte w maju 2000 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, ewentualnie przekazanie informacji na temat możliwego terminu dokonania ich zwrotu lub umożliwienia ich skopiowania.
Pismem z [...] grudnia 2008 r. Wiceprezes Sądu Rejonowego [...] poinformował, iż wydanie organowi nadzoru wzmiankowanych dokumentów jest niemożliwe, ewentualnie organ nadzoru może się z nimi zapoznać poprzez bezpośredni wgląd w akta sprawy.
W dniu [...] lutego 2009 r. wnioskodawcy złożyli opinię prof. dr hab. K. K. z zakresu prawa administracyjnego, na poparcie zasadności wniosku.
W dniu [...] maja 2009 r. organ nadzoru poinformował pisemnie pełnomocnika obu wnioskodawców, iż akta administracyjne stanowiące podstawę dla wydania decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności B. S.A. w P. stanowią materiał dowodowy w sprawie karnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...] i podjął działania zmierzające do ich pozyskania. W dniu [...] maja 2009 r. KNF poinformowała Sąd Rejonowy [...] o zamiarze skopiowania w siedzibie sądu akt sprawy B. S.A.
W dniu [...] czerwca 2009 r. organ zwrócił się do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o przekazanie oryginałów dokumentacji znajdującej się w jej posiadaniu w sprawie wniosku obu S. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z [...] stycznia 2000 r.
W dniu [...] czerwca 2009 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. organ nadzoru w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skierował wezwanie do usunięcie braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa radcy prawnego B. F. do reprezentowania S. w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności w.w. decyzji.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. udzielono odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie.
W dniu [...] października 2009 r. organ nadzoru poinformował, iż pomimo nadesłania pełnomocnictwa, nie jest ono dokumentem, z którego można byłoby wywodzić tytuł prawny radcy prawnego B. F. do udziału w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
W dniu [...] października 2009 r. organ nadzoru poinformował S., iż w dokumentach, sprawy brak jest statutu tego podmiotu i zwrócił się z wnioskiem o jego przekazanie organowi nadzoru.
W dniu [...] października 2009 r. radca prawny B. F. przekazał pisemnie pełnomocnictwo, odpowiadające wymogom prawnym i dające mu tytuł do reprezentowania w sprawie administracyjnej S. W dniu [...] stycznia 2010 r. do organu wpłynął wniosek czterech spółek: K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Ukraina), I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (Ukraina),W. S.A z siedzibą w L., A. S.A. z siedzibą w L., które wniosły o dopuszczenie ich w trybie art. 28 k.p.a. jako uczestników do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności B. S.A. zainicjowanego wnioskiem S. oraz S.’ oraz I. S.A.
W dniu [...] lutego 2010 r. organ nadzoru skierował do obu S. i wyżej wskazanych spółek, które to podmioty reprezentuje obecnie jeden pełnomocnik, pismo zawierające informacje o zaistnieniu zdarzeń prawnych, które jego zdaniem mają znaczący wpływ na przebieg zainicjowanego postępowania. Przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończone zostało wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. (VI SA/Wa 1092/09), na mocy którego WSA w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w P. i L.T. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. Na powyższy wyrok KNF wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu [...] marca 2010 r. KNF poinformował ponownie S. oraz jego pełnomocnika, iż w dokumentach sprawy brak jest statutu tego podmiotu, zwracając się z wnioskiem o jego nadesłanie.
Pismem z [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik S. przekazał KNF statut.
Pismem z [...] kwietnia 2010 r. wnioskodawcy złożyli do Prezesa Rady Ministrów, jako organu nadzoru nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, zażalenie na bezczynność KNF w przedmiotowej sprawie, wnosząc o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2010 r. działając z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów poinformował o błędnym skierowaniu zażalenia wskazując, że "w sprawach z zakresu KPA Prezes Rady Ministrów nie jest organem wyższego stopnia wobec Komisji". Prezes Rady Ministrów zwrócił zażalenie wyrażając pogląd, że zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej, jako środek o charakterze bezwzględnie dewolutywnym, nie może zostać przekazane Komisji Nadzoru Finansowego, bowiem nie może być rozpatrywany przez organ, którego bezczynność była przez skarżących podnoszona, a skarżącemu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do właściwego sądu administracyjnego.
W dniu [...] maja 2010 r. KNF na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwała pełnomocnika obu S. do udzielenia w terminie 14 dni wyjaśnień na okoliczności istnienia interesu społecznego i wykazania celu statutowego tej organizacji które uzasadniają i przemawiają za wszczęciem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. W odpowiedzi, w piśmie z [...] czerwca 2010 r. pełnomocnik S. poddał w wątpliwość zasadność kierowania w trybie art. 50 k.p.a. żądania wykazania interesu społecznego i realizacji celów statutowych przez S. przy składaniu wniosku o stwierdzenie nieważności. W jego opinii organ nadzoru winien samodzielnie dokonać oceny, a nadto uzasadnić przyczyny skierowania wezwania w trybie art. 50 k.p.a. skoro S. uzasadniło swoją legitymację na stronie 74 wniosku z [...] sierpnia 2008 r.
W skardze na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego złożonej do WSA w Warszawie, oznaczonej datą [...] czerwca 2010 r. S. (według aktualnej nazwy) z siedzibą w P. oraz cztery spółki zagraniczne, których skargi są przedmiotem odrębnego rozpoznania (K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Ukraina), I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (Ukraina), W. S.A z siedzibą w L., A. S.A. z siedzibą w L.) - dalej jako skarżący – wniosło o zobowiązanie organu nadzoru do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...].
Skarżący domagał się również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jego zdaniem, organ nadzoru dopuścił się rażącego naruszenia przepisów określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a stan jego bezczynności jest niewątpliwy.
W uzasadnieniu skargi na bezczynność skarżący powołał się na zasady określone w art. 12 § 1 i art. 135 § 3 in fine k.p.a., stanowiące o obowiązku wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej: w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania.
Zarzucił, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie toczy się już od kilkunastu miesięcy i do chwili obecnej organ nie wydał rozstrzygnięcia przez co uchybił obowiązkowi określonemu w cyt. wyżej przepisach. Nie zawiadomił skarżących o przyczynach przedłużania się postępowania i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien zgodnie z art. 36 k.p.a. uczynić. Takie działania Komisji Nadzoru Finansowego uznał za będące w rażącej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Stwierdził, iż pilne załatwienie niniejszej sprawy ma również niebagatelne znaczenie dla roszczeń członków stowarzyszeń skarżącego: spółek W. S.A. z siedzibą w L., A.S.A, z siedzibą w L., I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., K. Sp. z o.o. z siedzibą w C., które dochodzą roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.
Podnosił, że czas oczekiwania na wydanie decyzji przez Komisję w niniejszej sprawie przekracza wszelkie dopuszczalne przez przepisy prawa normy. Dopiero po ponad półtorarocznym okresie, który minął od uprawomocnienia się postanowienia Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2008 r. KNF w piśmie z [...] lutego 2010 r. sugeruje zwrócenie się przez niego o podjęcie kroków w zakresie właściwości organu", aby skarżący złozył "wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa Rady Ministrów, opierając się, między innymi na poglądzie prawnym wyrażonym przez. WSA w Warszawie (...)" Zdaniem KNF, ewentualne "wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie przez organ niewłaściwy w sprawie skutkować będzie nieważnością takiej decyzji administracyjnej i wydłuży znacznie okres oczekiwania na pytanie, czy decyzja KNB (...) dotknięta jest rażącym naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności."
Skarżący ocenił działania KNF jako pozostające w rażącej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., czy art. 19 k.p.a., a pismo organu z [...] lutego 2010 r. ocenił jako kolejny argument uzasadniający skargę.
Komisja Nadzoru Finansowego (także jako organ, KNF) w odpowiedzi na skargę wniesioną przez S. w P. wniosła o jej oddalenie w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą S. w P., albowiem rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygnaturze II GSK 476/10
Przedstawiając chronologiczny przebieg postępowania w sprawie zgłoszonego przez skarżącego wniosku oraz analizując jego podstawę prawną organ podnosił m.in., wadliwość prawną jej sformułowanego petitum wynikającą z niezrozumienia istoty skargi na bezczynność oraz zakresu możliwych orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać. Stwierdził, iż skarga oparta jest na błędnych założeniach, gdy tymczasem nadzwyczajne postępowanie nie było i nie jest prowadzone.
Skarżące S. wniosło swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. korzystając z uprawnień organizacji społecznej. Wyraźnie wskazało, iż wnosi o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności w.w. aktu oraz dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. We wniosku opisywana jest legitymacja S. bezpośrednio odnosząca się do art. 31 k.p.a. i próba wykazania wymogów zawartych w tym przepisie warunkujących jego skuteczne złożenie przez organizację społeczną.
KNF przyznała, iż tylko zaistnienie przesłanek z art. 31 k.p.a. decyduje o tym, czy organizacja społeczna będzie występować w postępowaniu na prawach strony, a nie przepis art. 28 k.p.a. ani nie to, czy brała ona udział w postępowaniu głównym. Jeżeli organizacja występuje z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, organ powinien zbadać, czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu zwykłym, przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak i w tzw. nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych - od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji w danej instancji. Samo złożenie żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni jeszcze z organizacji społecznej podmiotu na prawach strony i konieczne jest wydanie w tym przedmiocie przez organ administracji stosownego postanowienia.
Organ stwierdził, iż organizacja społeczna korzysta z praw strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili doręczenia jej lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Innymi słowy, organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z art. 10 k.p.a. dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału i nie przysługują jej prawa strony od dnia złożenia żądania dopuszczenia jej do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, a dopiero od postanowienia pozytywnie rozstrzygającego jej żądanie.
W ocenie KNF powyższe ustalenie ma istotne znaczenie, albowiem do dnia dzisiejszego organ nadzoru nie wydał postanowienia o wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i o dopuszczeniu S. do tego postępowania. Z tego też względu stwierdził, że brak jest podstaw do uznania S. za podmiot występujący w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. na prawach strony.
Zdaniem organu mylne jest przekonanie S., iż postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte wraz ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, albowiem jego wszczęcie warunkowane jest uprzednią aktywnością orzeczniczą organu nadzoru, który w tym zakresie musi wydać stosowne rozstrzygnięcie. Skarżącej nie przysługują uprawnienia procesowe strony postępowania, włącznie z uprawnieniem do wnoszenie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Do czasu jego wszczęcia bezzasadnym jest twierdzenie, iż przed organem nadzoru jest prowadzone jakiekolwiek nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. jak i zarzucanie bezczynności organu nadzoru.
Drugą kwestią podniesioną w obszernej odpowiedzi na skargę jest podnoszona konieczność badania przez sąd, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na bezczynność w postępowaniu przed sądem. Według organu, kryterium "interesu prawnego" z art. 50 § 1 p.p.s.a. na którym oparta jest legitymacja do wniesienia niniejszej skargi oznacza, że bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, póz. 89). Legitymacja ta będzie zatem zależeć od tego, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego. Brak albo następcza utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powoduje, że nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby wniesienie skargi na bezczynność.
KNF przyznała, że w postępowaniu sądowoadmininistracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego, ale podmiot, który nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie tego wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, co przemawia za jej oddaleniem.
Podkreśliła, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Jeżeli natomiast dany podmiot nie ma lub traci przymiot strony postępowania administracyjnego to tym samym nie może się domagać od organu administracji publicznej wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji podmiot taki traci też legitymację do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu. Taki też pogląd, uzależniający istnienie legitymacji skargowej w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, od posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, podzielany jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, na które się powołał.
Powyższe ustalenie ma, zdaniem organu, istotne znaczenie z punktu widzenia wniesionej skargi, w zakresie w jakim bezczynność organu nadzoru skarżą K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Ukraina), I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (Ukraina), W. S.A z siedzibą w L., A. S.A. Spółki, które nie mogą być w ogóle traktowane jako uczestnicy postępowania. Nie są w stanie wykazać swego interesu prawnego i skarga na bezczynność wniesiona przez te podmioty winna zostać odrzucona.
Powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. KNF wniósła o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na to, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończone zostało wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (VI SA/Wa 1092/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w P. i Pana L. T. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. WSA w Warszawie. Od niniejszego wyroku została wniesiona przez Prezesa Rady Ministrów skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jest prowadzana w tamtejszym sądzie pod sygnaturą II GSK 476/10.
Fakty te, zdaniem organu, mają istotne znaczenie dla aktualnie analizowanej sprawy ze skargi na bezczynność organu nadzoru, albowiem dotykają tożsamego zagadnienia prawnego tj. czy organ nadzoru jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. W przywołanym wyroku VI SA/Wa 1092/09 WSA uznał, iż KNF nie jest właściwa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. Takie ustalenie, jeśli miałoby znaleźć swe przełożenie na grunt analizowanej sprawy sądowoadministracyjnej, uniemożliwiałoby przypisywanie organowi nadzoru stanu bezczynności.
Zarzut bezczynności wobec organu administracji publicznej może być bowiem formułowany tylko w sytuacji, gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości prawnych co do istnienia kompetencji (właściwości) organu administracji do prowadzenia danej sprawy administracyjnej, względem której kierowany jest zarzut bezczynności. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne stwierdzić należałoby, iż organ nadzoru w analizowanym przypadku swą kompetencję wywodzi między innymi z postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2008 r. ([...]) wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., na podstawie którego wniosek o stwierdzenie nieważności został przekazany Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości.
Organ wskazał, że w chwili obecnej otwarta pozostaje kwestia zdolności prawnej do załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. Skoro jest to zagadnienie, które nie zostało przesądzone w sposób jednoznaczny na gruncie prawnym, to w chwili obecnej nieuprawnionym byłoby czynienie organowi nadzoru zarzut bezczynności. Podejmowanie obecnie jakichkolwiek czynności procesowych przez organ nadzoru wiązałoby się z istotnym ryzykiem procesowym, zaś wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mogłoby w konsekwencji prowadzić do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten stan rzeczy skutkować powinien, iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA (II GSK 476/10) sąd administracyjny winien powstrzymać się od prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego przedmiotową skargą.
W tym stanie rzeczy, organ wniósł o oddalenie skargi S. w P. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego. To, iż skarżący skorzystali z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a., nie oznacza, iż każda ze spraw sądowoadministracyjnych zainicjowanych przez poszczególnych skarżących nie może zostać rozstrzygnięta odrębnie. W sprawie istnieje bowiem w rzeczywistości kilka skarg, formalnie tylko połączonych jednym pismem procesowym – skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Skarga S. w P. polegająca na zarzucie bezczynności organu jest przedwczesna. Wobec formalnych przeszkód do rozpoznania niniejszej skargi Sąd nie rozpatrzył sprawy merytorycznie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w terminie w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, przy czym w obu przypadkach, gdy w danym postępowaniu administracyjnym właściwy organ nie wydał rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podkreślić zatem należy, że bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z drugiej strony, by Sąd miał podstawę do merytorycznego wypowiadania się w tym przedmiocie, obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, czyli czy zachowana została zasada określona w art. 52 § 1 p.p.s.a.
Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Ustawowe wyjaśnienie terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia" określa art. 52 § 2 p.p.s.a. Mówi on, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Innymi słowy, wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, a do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Procedura przed organem wyższego stopnia określona jest w § 2 tego przepisu: organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
W myśl art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego, zawarte w art. 50 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).
Przyjęcie, że zawarte w art. 52 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 o.p. (szerzej W. Chróścielewski, tamże, s. 65). Jednakże obowiązek wykorzystania tych środków prawnych nie dotyczy bezczynności naczelnych organów administracji wymienionych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż w tym wypadku nie ma organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie (szerzej B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, s. 526 i n., Komentarz do art.52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).
Oznacza to, że wyczerpanie środków zaskarżenia obejmuje sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji. Dopóki bowiem wniesiony przez nią środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany i nie zapadnie rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane jego wniesieniem, dopóty nie można mówić, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (vide: postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r. I SA 2813/03 (CBOiIoS), także str. 150 Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi Komentarz Jan Paweł Tarno WP LexisNexis W-wa 2006).
Podobna sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119, z 4 września 2006 r.) - dalej: ustawa o nadzorze finansowym, uonnrf - organem sprawującym nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego jest Prezes Rady Ministrów. Ustawa ta w art. 11 ust. 5 tej ustawy, w przedmiocie postępowania Komisji i przed Komisją odsyła do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej i z tym jednak zastrzeżeniem, że "do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Innymi słowy, zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych.
I tak, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Z kolei art. 17 k.p.a. stanowi o tym, kto jest organem wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu. I według pkt 3: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są to odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Innymi słowy, z powyższego wynika, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, zasadnicze jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.
Norma art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a przewiduje m.in., że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Skoro art. 11 ustawy o nadzorze finansowym odsyła do norm art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania to, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 (CBOiIoS) i uznać, że wskazuje to "jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, iż " Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Jest rzeczą oczywistą, iż wprowadzenie przywołanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał KNF za "ministra".
Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby bowiem wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z art. 11 ust. 5 uonnrf.
Kierując się zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, powyższe szczególne potraktowanie normy zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. nakazujące jedynie odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania przed KNF świadczyć może tylko o tym, że dyspozycja tego przepisu nie jest spełniona z uwagi na brak przymiotu "ministra" po stronie organu administracyjnego, jakim jest KNF."
W rezultacie, "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa art. 17 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust 3 ustawy o nadzorze finansowym.
Należy zauważyć, że skarżący doszedł do podobnego wniosku, bowiem w niniejszej sprawie skierował zażalenie w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. do Prezesa Rady Ministrów. Poza sporem pozostaje, że pismem z [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów, jako organu nadzoru nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, zażalenie na bezczynność KNF w przedmiotowej sprawie, wnosząc o wyznaczenie terminu do jej załatwienia.
W odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2010 r. działając z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów poinformował o błędnym skierowaniu zażalenia, wyrażając nadto pogląd, że skarżącemu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do właściwego sądu administracyjnego.
Należy dodać, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O jego spełnieniu można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Pismo z [...] czerwca 2010 r. nie zostało zaskarżone przez skarżących, którzy – jak wskazują w skardze – "chcąc uniknąć dalszych sporów kompetencyjnych (...) kierują skargę do niniejszego Sądu Apelacyjnego".
Z powyższych wywodów wynika, że złożona skarga na bezczynność nie spełnia warunku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 par. 1 p.p.s.a. czyli sytuacji, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracyjny.
Powyższe stanowi o podstawie do odrzucenia skargi na zasadzie art. 52 par. 1 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł ja w postanowieniu, orzekając jednocześnie o zwrocie wpłaconego wpisu na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.