Uzasadnienie
Sygn. akt:
Skargą z dnia [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Z. i J. S. Przedsiębiorstwo [...] sp.j. z siedziba w J., (Skarżąca, Spółka) zarzuciła Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów bezczynność w sprawie stosowania postanowień niedozwolonych, jaka toczyła się w sprawie wszczętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r., na skutek złożenia przez Spółkę zawiadomienia z [...] lipca 2005r. o popełnieniu czynów nieuczciwej konkurencji oraz stosowaniu zakazanych porozumień, przez [...] S.A.
Skarżąca wskazywała, iż w toku prowadzonego przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów delegatura w K. postępowania, została przedłożona urzędowi m.in. umowa z dnia [...] lutego 1998 roku. następnie aneksowana - "umowa promocji oraz dystrybucji [...]". Zdaniem Skarżącej, postępowanie nie zostało zakończone w całości, gdyż kończąca sprawę decyzja Prezesa Urzędu UOKiK nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie zwierała rozstrzygnięcia w sprawie umowy z dnia [...] lutego 1998 r, w przedmiocie której organ nie zajął stanowiska.
Skarżąca podniosła nadto, iż w decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] kwietnia 2007 roku wskazano, że (strona 4 i 5 uzasadnienia decyzji):
- 1. Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa. Przedmiotem jego działalności jest przetwórstwo tworzyw sztucznych dla potrzeb budownictwa oraz produkcja wyrobów dla przemysłu obronnego. Do podstawowych wyrobów [...] S.A. należą: systemy rynnowe, siding, wykładziny, węże i rury. Dystrybucja produktów [...] S.A. opiera się wyłącznie na współpracy z autoryzowanymi dystrybutorami posiadającymi podpisane umowy handlowe.
- 2. Wnioskodawca, tj. Przedsiębiorstwo [...] Sp. jawna S. Z. i S. J. z siedzibą w J. zawarto, w dniu [...] lutego 1998 roku, z [...] S.A. w J. umowę dystrybucyjną (k. 23-26). Przedmiotem umowy była dystrybucja oraz promocja wyrobów produkcji [...] S.A.: systemu rynnowego z PVC, "Styropianu [...]" płyty i kształtki, okładzin elewacyjnych z PVC typu siding. węży zbrojonych z PVC. płyt twardych [...] z PVC i płyt spienionych [...] PVC.
Skarżąca Spółka przywołała również stanowisko sądów powszechnych (Sądu Apelacyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt: VI ACa 240/11 oraz Sądu Najwyższego w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie sygn. akt: II SK 43/12 wskazujące na nie poddanie w ww. postępowaniu toczącym się przed Prezesem UOKiK analizie wszystkich znajdujących się w aktach administracyjnych umów dystrybucyjnych. Zdaniem Spółki, nie wydanie decyzji odnoszącej się do ww. umowy z dnia [...] lutego 1998 r., następnie aneksowanej na promocje i dystrybucję systemów rurowych PVC i PE, oznacza, że organ pozostaje w zwłoce naruszając w sposób rażący prawo.
Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła ponaglenie, jednak Urząd uznał je za bezzasadne, w ich ocenie błędnie wskazując, że naruszenia zakazu zawierania niedozwolonych porozumień zostały szczegółowo i kompleksowo ocenione w toku postępowania antymonopolowego.
W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie wskazując, iż we wskazywanej w skardze do WSA w Warszawie sprawie o nr [...], w jakiej miało dojść do bezczynności, w dniu [...] kwietnia 2007 r. została wydana decyzja administracyjna. Decyzja ta kończyła postępowanie antymonopolowe wszczęte na wniosek spółki [.. ] prowadzonej przez Skarżących, postanowieniem [...] listopada 2005 r.
Przedmiotem tego postępowania było zbadanie, czy pomiędzy:
- - Zakładem [...] S.A. z siedzibą w J. oraz
- - Przedsiębiorstwem [...] S.A. z siedzibą w J.,
- - [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.,
- - [...] sp.j. z siedzibą w W.,
- - [...] S.A. z siedzibą w B. doszło do zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na:
- 1) ustalaniu cen zakupu i sprzedaży towarów,
- 2) ograniczaniu lub kontrolowaniu zbytu,
- 3) podziale rynków zbytu,
- 4) stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji,
- 5) ograniczaniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem, które mogło stanowić naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 - 4 i 6 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Postępowanie antymonopolowe zostało zakończone ww. decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., którą:
- I. uznano za naruszającą zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, praktykę polegającą na zawarciu przez:
- - Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. oraz:
- - Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w J.,
- - [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K.,
- - [...] sp.j. z siedziba w W.,
- - [...] S.A. z siedzibą w B. porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na pośrednim ustalaniu cen sprzedaży systemu rynnowego dla finalnych odbiorców poprzez ustalenie maksymalnego rabatu do dalszej odsprzedaży oraz
- II. nie stwierdzono praktyki ograniczającej konkurencję, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-4 i 6 ww. ustawy, polegającej na zawarciu przez:
- - Zakład [...] S.A. z siedzibą w J. oraz:
- - Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w J.,
- - [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K.,
- - [...] sp.j. z siedzibą w W.,
- - [...] S.A. z siedzibą w B. porozumienia ograniczającego konkurencję na krajowym rynku dystrybucji systemów rynnowych, polegającego na:
- 1) ograniczaniu i kontrolowaniu zbytu,
- 2) podziale rynków zbytu,
- 3) stosowaniu w podobnych umowach z osobami trzecimi uciążliwych lub niejednolitych warunków umów, stwarzających tym osobom zróżnicowane warunki konkurencji,
- 4) ograniczeniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem.
Organ wskazał, że w decyzji Nr [...] zawarto rozstrzygnięcie co do wszystkich podmiotów, wobec których wszczęto postępowanie antymonopolowe oraz co do wszystkich rodzajów porozumień wymienionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego. Decyzja zawiera rozstrzygnięcia w całym zakresie sprawy wszczętej postanowieniem i kończyła etap postępowania antymonopolowego.
Następnym etapem były postępowania sądowe zainicjowane odwołaniami stron postępowania od decyzji. W tych sprawach wydano łącznie kilkanaście wyroków (odwołanie każdego przedsiębiorcy wszczyna odrębny proces). Sądy orzekające w sprawie uznały, że pomiędzy przedsiębiorcami nie doszło do zawarcia porozumień opisanych w decyzji i ostatecznie zmieniły ww. decyzję w ten sposób, że nie stwierdza ona stosowania praktyki ograniczającej konkurencję (np. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt XVII AmA 232/09 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2013 r. oddalający apelację Prezesa UOKiK, sygn. VI ACa 376/11). Wszystkie wyroki są prawomocne.
Pismem z [...] lipca 2018 r. do UOKiK zatytułowanym "Powództwo o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone" [...] wniosła o uznanie za niedozwolone postanowienia umowy zawartej [...] lutego 1998 r. pomiędzy [...] a [...]. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że dotyczy ono postanowienia zawartego w § 2 ust. 3 tej umowy, zgodnie z którym: "Odbiorca nie może bez pisemnej zgody Producenta prowadzić lub pośredniczyć w sprzedaży wyrobów innych wytwórców, jeżeli wyroby takie występują w ofercie towarowej Producenta".
Na powyższe pismo UOKiK - Delegatura w K. odpowiedziała pismem z [...] sierpnia 2018 r., w którym wyjaśniono, czym są niedozwolone postanowienia wzorca umowy w rozumieniu art. 3851 Kodeksu cywilnego oraz dlaczego przepisy prawne regulujące te zagadnienie nie mają zastosowania do umowy zawartej przez [...] i [...] (przede wszystkim brak relacji konsument-przedsiębiorca).
W związku z powyższą odpowiedzią [...] wniosła skargę na Delegaturę UOKiK w K. do Prezesa UOKiK. Skarga została uznana za niezasadną. Następnie [...] wniosła skargę do Premiera RP na Prezesa UOKiK. Skarga została przekazana przez KPRM do UOKiK w celu jej rozpatrzenia. UOKiK ponownie uznał skargę za niezasadną. Jednocześnie dokonano ponownej analizy pism [...] traktując je jako zawiadomienie o stosowaniu praktyk ograniczających konkurencję. Ewaluacja sprawy pod kątem możliwości stosowania praktyk ograniczających konkurencję nie dała podstaw do podjęcia dalszych działań (pismo UOKiK do [...] z [...] marca 2019 r.).
Równolegle [...] wniosła do UOKiK ponaglenie, które zostało uznane za niezasadne, a następnie, pismem z [...] marca 2019 r, wniosła pierwszą skargę na bezczynność Prezesa UOKiK. [...], po wezwaniu przez WSA w Warszawie, nie uzupełniła braków formalnych tej skargi, a wniosek o przywrócenie terminu i późniejsze zażalenie zostały oddalone (postanowienie WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., VI SAB/Wa 56/19, i postanowienie NSA z 10 grudnia 2019 r., II GZ 275/19).
Organ wyjaśnił, że ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przewidywała dwa tryby wszczęcia postępowania antymonopolowego, tj. z urzędu i na wniosek. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji [...] zostało wszczęte na wniosek [...]. Obecnie obowiązująca ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów przewiduje wszczęcie postępowania jedynie z urzędu, co jest następstwem publicznoprawnego charakteru tej ustawy. Prezes UOKiK wskazał, że publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika już z pierwszego przepisu tej ustawy. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1, "Ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów". Sformułowanie "w interesie publicznym" oznacza, że ochrona konkurencji podejmowana jest w interesie państwa (ogólnym, ogólnospołecznym), a Prezes UOKiK jest rzecznikiem tego interesu.
Przesłanka interesu publicznego pełni w systemie ochrony konkurencji m.in. funkcję ewaluacyjną, która polega na możliwości dokonania przez Prezesa UOKiK swoistej selekcji spraw, w których podejmie interwencję. Dokonując tej selekcji Prezes UOKiK priorytetyzuje te sprawy, w których interwencja może przynieść możliwie wysokie korzyści dla konsumentów. Podejmując decyzję o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, a dalej postępowania antymonopolowego w konkretnej sprawie, Prezes UOKiK dokonuje zatem oceny zasadności prowadzenia tych postępowań w kontekście m.in. prawdopodobieństwa stwierdzenia naruszenia i korzyści, jakie interwencja może przynieść konsumentom.
Taka ocena w przedmiotowej sprawie została dokonana i przedstawiona [...] w piśmie z [...] marca 2019 r., w którym szczegółowo wyjaśniono dlaczego prawdopodobieństwo ograniczenia konkurencji przez porozumienie [...] i [...] jest szczególnie niskie oraz zwrócono uwagę, że na kwestię upływu znacznego czasu od jego zawarcia - 20 lat. Upływ czasu jest istotny z tego względu, że w interesie publicznym jest przeciwdziałanie przede wszystkim aktualnie stosowanym praktykom ograniczającym konkurencję. Sprawy sprzed 20 lat mają z perspektywy publicznoprawnych reguł ochrony konkurencji mają charakter historyczny. Wyrazem tego jest regulacja dotycząca tzw. przedawnienia antymonopolowego zawarta w art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z tym przepisem, "Nie wszczyna się postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli od końca roku w którym zaprzestano ich stosowania, upłynęło 5 lat".
Przepis ten został znowelizowany w 2014 r. Do tego czasu okres przedawnienia antymonopolowego wynosił jeden rok. Prezes UOKiK wskazał nadto, że - bez względu na publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - zawiadamiający o praktykach ograniczających konkurencję powinien w zawiadomieniu przedstawić materiały posiadające wartość dowodową, twierdzenia powinny być odpowiednio uargumentowane, a zarzut ograniczenia konkurencji powinien być należycie uzasadniony. Pisma [...] kierowane do UOKiK w oczywisty sposób nie spełniają tych wymogów. Prezes UOKiK stanął na stanowisku, iż nie pozostaje w bezczynności w jakimkolwiek aspekcie związanym ze sprawami relacji umownych [...] i jego dystrybutorów. Postępowanie, na które wskazuje [...], zostało zakończone na etapie administracyjnym w 2007 r. wydaniem decyzji Nr [...], a sądowym w 2013 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła nieuwzględnienie przez organ w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. umowy z [...] lutego 1998 r. Organ pismem z [...] sierpnia 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko o całościowym charakterze rozstrzygnięcia w zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn, o których mowa w Uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie II OPS 5/19.
W tym miejscy zaznaczenie wymaga, iż z art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK 1419/19).
Jak wynika z ww. Uchwały, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jak wynika z akt, Skarżąca Spółka objęła skargą na bezczynność postępowanie w sprawie stosowania postanowień niedozwolonych, jaka toczyła się w sprawie wszczętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. (pod nr [...]), na skutek złożenia przez Skarżących zawiadomienia z [...] lipca 2005 r. o popełnieniu czynów nieuczciwej konkurencji oraz stosowaniu zakazanych porozumień, przez [...] SA z siedziba w J.. Sprawa zakończona została wydaniem w dniu [...] kwietnia 2007 r. kończącej postępowanie administracyjne decyzji Prezesa Urzędu UOKiK znajdującej się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Spółki jednak organ pozostaje nadal w bezczynności, albowiem przywołana decyzja nie zwierała rozstrzygnięcia w sprawie umowy z dnia [...] lutego 1998 r, w przedmiocie której organ nie zajął stanowiska.
Z treści złożonej do WSA w Warszawie skargi można wywnioskować, iż żądaniem Skarżącej jest stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa organu, a zatem podstawą prawną skargi jest przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jak zasadnie wyjaśnił organ, w decyzji Nr [...] z dnia zawarto całościowe rozstrzygnięcie: co do wszystkich podmiotów, wobec których wszczęto postępowanie antymonopolowe oraz co do wszystkich rodzajów porozumień wymienionych w postanowieniu o wszczęciu postępowania antymonopolowego. Należy zatem uznać, że ww. decyzja zawiera rozstrzygnięcia w całym zakresie sprawy wszczętej postanowieniem Prezesa UOKiK z dnia [...] listopada 2005 r. i zakończyła etap postępowania antymonopolowego. Należy też zaznaczyć, iż – co zostało wskazane w decyzji z [...] kwietnia 2007 r. in fine – przysługiwał od niej środek odwoławczy do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Orzecznictwo przywołane w niniejszym postanowieniu jest dostępne w Internecie, w bazie orzeczeń CBOSA.
Reasumując, skoro według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w ww. uchwale, fakt zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, w zakresie rozstrzygnięcia żądanego przez Skarżącą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 skargę odrzucił, zwracając równocześnie wpłacony wpis na podstawie art. 232 § 1 ust.
- 1) P.p.s.a.