Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: TDT) wpłynął wniosek A. M. zamieszkałej w W. (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) o udostępnienie do wglądu akt pracy egzaminacyjnej poprzez wykonanie kopii tej pracy i przesłanie Stronie, obciążenie Wnioskodawczyni kosztami związanymi z powyższą czynnością, dokonanie ponownej oceny pracy egzaminacyjnej Strony przez komisję egzaminacyjną oraz o wskazanie popełnionych błędów w pracy egzaminacyjnej.
Dyrektor TDT powołał [...] sierpnia 2020 r. Komisję Egzaminacyjną w celu dokonania ponownej oceny pracy egzaminacyjnej Wnioskodawczyni z egzaminu kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o uprawnienia diagnosty i diagnostów uzupełniających uprawnienia.
TDT pismem z [...] sierpnia 2020 r. poinformował Stronę m.in. o tym, że jej praca zostanie poddana ponownej ocenie przez ww. Komisję, o czym zostanie powiadomiona, a na mocy § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz. U. poz. 1836 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 28 listopada 2014 r.) praca egzaminacyjna może zostać udostępniona Stronie do wglądu jedynie w siedzibie TDT, nie może być kopiowana, powielana ani udostępniana osobom postronnym.
Jednocześnie wyjaśniono Stronie, że egzamin kwalifikacyjny, o którym mowa w art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z późn. zm., dalej: p.r.d.) nie jest postępowaniem administracyjnym przeprowadzanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), a czynnością faktyczną przeprowadzaną na podstawie rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. Dlatego, w przypadku egzaminu kwalifikacyjnego dla osób ubiegających się o uprawnienia diagnosty nie znajduje zastosowania regulacja art. 73 § 2 k.p.a., a wyłącznie § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym praca egzaminacyjna może być udostępniana wyłącznie do wglądu zdającego.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor TDT powiadomił Stronę o negatywnym wyniku ponownej oceny pracy egzaminacyjnej w zakresie modułu I oraz modułu III.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Wnioskodawczyni wystąpiła do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Dyrektora TDT z ponagleniem na bezczynność Dyrektora TDT co do jej wniosku o udostępnienie do wglądu pracy egzaminacyjnej poprzez wykonanie kopii tej pracy i przesłanie na wskazany adres. Ponaglenie oparła na art. 37 § 1 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. Odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. z 2019 r. poz. 667 z późn. zm.; dalej: u.d.t.), stanowiącego, że do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy k.p.a., uważała, że może w oparciu o art. 73 § 1 i 2 k.p.a. żądać udostępnienia jej pracy egzaminacyjnej także poprzez wykonanie i przesłanie jej kopii. Wniosek uzasadniała także odległością miejsca zamieszkania i znacznymi kosztami dojazdu do TDT oraz celami edukacyjnymi, gdyż zamierza ponownie przystąpić do egzaminu kwalifikacyjnego.
Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] października 2020 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 u.d.t. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ww. ponaglenia Strony. Minister podtrzymał stanowisko Dyrektora TDT, że egzamin kwalifikacyjny, o którym mowa w art. 84 ust. 2 p.r.d. nie stanowi sprawy administracyjnej. Skoro nie było sprawy administracyjnej, to ponaglenie, jako nie dotyczące sprawy administracyjnej, jest bezprzedmiotowe.
Wnioskodawczyni wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora TDT w przedmiocie udostępnienia do wglądu pracy egzaminacyjnej, poprzez wykonanie jej kopii i przesłanie na adres Skarżącej. Zdaniem Skarżącej Dyrektor TDT naruszył art. 35 § 1 -3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej udostępnienia do wglądu pracy egzaminacyjnej; art. 6, 8, 9, 12a oraz art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.t. poprzez bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu przez Dyrektora TDT oraz Ministra Infrastruktury. Uważała, że przyjęta przez organy interpretacja co do podstaw i zakresu udostępnienia pracy egzaminacyjnej jest nieprawidłowa, bo powinna być oparta na art. 73 § 1 i 2 k.p.a.
W konsekwencji wniosła o stwierdzenie, że Dyrektor TDT dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie Dyrektora TDT do sporządzenia kopii pracy egzaminacyjnej i przesłanie Skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Dyrektor TDT w odpowiedzi na skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko prezentowane we wcześniejszej korespondencji do Strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach, w tym i skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Zatem najpierw, aby uznać dopuszczalność ocenianej skargi na bezczynność Dyrektora TDT, należało przesądzić czy negatywny wynik egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów jest decyzją, postanowieniem bądź czynnością określonymi w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a postępowanie prowadzące do ww. wyniku jest postępowaniem administracyjnym. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z 18 czerwca 2020r., sygn. akt II GSK 344/20, że czynność wyrażająca się w ustaleniu negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostów oraz powiadomieniu o tym, stosownie do treści § 15 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd Odwoławczy przedstawił obszerną argumentację, z którą skład orzekający w pełni się zgadza. Skarżąca na uzasadnienie swego stanowiska przywołała m.in. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2019 r. w sprawie II SAB/Wa 694/18, który dotyczył zupełnie innej kwestii – bezczynności w udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) określonych dokumentów oraz raportu powypadkowego TDT.
W wyroku tym WSA także stwierdził, że uprawnienia przewidziane przez art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przysługują stronie postępowania administracyjnego. Jak już zaznaczono przeprowadzenie egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostę nie było postępowaniem administracyjnym. Tak więc Skarżąca nie mogła być stroną postępowania administracyjnego, bo się nie toczyło.
Podobnie, kolejne orzeczenie powołane przez Stronę, tj. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 624/18, który dotyczył wydania uprawnień do wykonywania badan technicznych, co jest dokonywane w formie decyzji wydawanej na podstawie art. 84 ust. 2 p.r.d., nie był adekwatny w niniejszej sprawie. Jedną z przesłanek ubiegania się o wspomniane uprawnienia jest zdanie egzaminu kwalifikacyjnego, do którego przystąpiła Skarżąca i z którego uzyskała wynik negatywny. Jak zauważył NSA w postanowieniu II GSK 344/20 proces oceniania jest rozumiany jako ustalenie stanu faktycznego.
Skoro więc przeprowadzenie egzaminu kwalifikacyjnego i negatywny wynik z niego nie odbywały się w ramach postępowania administracyjnego, to Skarżąca, żądając wglądu do swojej pracy egzaminacyjnej oraz skopiowania jej i przesłania jej na adres domowy, nie mogła odwoływać się do art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten określa uprawnienia strony/uczestnika postępowania w odniesieniu do akt danego postępowania administracyjnego, które, jak wspomniano, w niniejszej sprawie nie toczyło się.
Nie potwierdza zasadności stanowiska Skarżącej odwoływanie się do art. 7 ust. 1 u.d.t., w myśl którego do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy k.p.a. Zakres działania TDT określa art. 44 u.d.t., który w ust. 1 pkt 7 przewiduje wykonywanie zadań określonych w p.r.d. Jednakże egzamin kwalifikacyjny, w którym uczestniczyła skarżąca, był przeprowadzany na podstawie art. 84 ust. 2 i 2a p.r.d. oraz rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 84a ust. 1 pkt 2 p.r.d. (minister w drodze rozporządzenia określi program szkolenia diagnostów, sposób przeprowadzania egzaminu kwalifikacyjnego, o którym mowa w art. 84 ust. 2, i wysokość opłaty za egzamin oraz wzory dokumentów związanych z uzyskaniem uprawnień do wykonywania badań technicznych). Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. zaświadczenie potwierdzające zdanie egzaminu kwalifikacyjnego stanowi podstawę do ubiegania się o wydanie uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów czyli jest jednym z warunków uzyskania uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, z mocy art. 84 ust. 2 p.r.d. Zatem odwoływanie się do reguły z art. 7 ust. 1 u.d.t. nie było zasadne, gdyż ten przepis nie ma w ogóle zastosowania do egzaminu kwalifikacyjnego dla kandydatów na diagnostę.
Na marginesie należy podnieść, że chociaż do żądania Strony nie miał zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. (Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.) i 2 (Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.) k.p.a., to Sąd nie podziela wąskiej interpretacji § 15 ust. 3 rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. w zakresie regulującym prawo wglądu zdającego do jego pracy egzaminacyjnej (W terminie 7 dni od dnia przeprowadzenia egzaminu kwalifikacyjnego osoba egzaminowana może zwrócić się do Dyrektora TDT z wnioskiem o udostępnienie do wglądu pracy egzaminacyjnej, a także o dokonanie jej ponownej oceny przez komisję egzaminacyjną.), prezentowanej przez Dyrektora TDT.
Sąd nie dopatrzył się racjonalnych przesłanek tak zawężonego dostępu do pracy egzaminacyjnej i jej oceny przez zdającą. Delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia nie wprowadza takich ograniczeń. Tłumaczenie Dyrektora TDT, że umożliwienie kopiowania prac skutkowałoby udostępnieniem katalogu pytań egzaminacyjnych do publicznej wiadomości, nie jest przekonywający, gdyż umożliwienie zdającemu wglądu do jego pracy powoduje, że pytania zostają już upublicznione. Ponadto warunki techniczne i prawne ulegają zmianie, więc i przygotowywane pytania powinny uwzględniać te zmiany, skoro diagnosta przeprowadza badania techniczne pojazdów, zgodnie z art. 84 ust. 1 p.r.d.
Przy ocenie prawidłowości ograniczenia zdającemu prawa do zapoznania się z pracą jedynie poprzez wgląd do niej, jak to wynika z § 15 ust. 3 rozporządzenia z 28 listopada 2014 r., należy mieć na uwadze art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiący, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a ograniczenie tego prawa może określić ustawa. W niniejszej sprawie ograniczenie zostało wprowadzone rozporządzeniem, mimo braku wytycznych w delegacji ustawowej. Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, opubl. ONSAiWSA z 2019 r. z 1, poz. 1): "dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją.
Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów.". Zatem § 15 ust. 3 rozporządzenia z 28 listopada 2014 r. powinien być wykładany przy uwzględnieniu wytycznych płynących z art. 51, szczególnie ust. 3 Konstytucji RP.
Oczywiście, Strona powinna ponieść koszty żądanej operacji. Koszt ww. działań Dyrektora TDT nie został uregulowany. Dlatego jedną z możliwości byłoby odpowiednie stosowanie k.p.a., działu dotyczącego opłat i kosztów postępowania.
Z powyższych względów uznając skargę za niedopuszczalną, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. należało ją odrzucić.
O zwrocie wpisu Sąd orzekł z urzędu na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.