Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. J. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] października 2019 r., znak [...], wydane w sprawie dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB") decyzją z [...] listopada 2017 r., znak [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi (o wymiarach 22,00 m x 12,90 m od strony północnej), zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w D. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 159 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), wstrzymał, na wniosek skarżącego, wykonanie ww. decyzji w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.
W postanowieniu tym organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r., którą nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (której niewykonanie stało się podstawą orzeczenia o nakazie rozbiórki) została wydana po raz drugi w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 859/16 wskazał na istnienie wydanej [...] marca 2005 r. decyzji PINB, nakładającej obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 607/17 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie.
W ocenie [...]WINB przesłanką wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, o której stwierdzenie nieważności wniesiono jest "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie" wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia B. C. i Z. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie [...]WINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja PINB z [...] marca 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego (kolejne zobowiązanie do przedłożenia projektu zamiennego [...]WINB wydał [...] sierpnia 2016 r., zatem nie można podzielić poglądu, jakoby zachodziło prawdopodobieństwo, że decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r., nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, została wydana po raz drugi w tej samej sprawie, a tym samym nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Nadto, jak wskazał GINB, skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności z [...] września 2018 r. nie podniósł kwestii wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a tym samym budzi wątpliwości, czy organ w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji działał z urzędu, czy też, jak wskazano w postanowieniu, na wniosek.
Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze (a tym samym również zażaleniowe) jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.
Z uwagi na powyższe uchybienia oraz konieczny do ustalenia zakres, należało, zdaniem GINB, uchylić postanowienie [...]WINB z [...] września 2019 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie GINB polecił [...]WINB wzięcie pod rozwagę, że zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, organ nadzoru budowlanego może również nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a zakres rozbiórki i przesłanki zastosowania takiego nakazu powinny wynikać z decyzji.
W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 159 k.p.a. poprzez uznanie przez GINB, że nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 156 k.p.a. Podkreślił, że organ odwoławczy błędnie uznał, że skarżący nie powoływał się na przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, lub że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zaskarżone postanowienie należało uchylić, jednak z powodów niezależnych od zarzutów skargi.
Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r., znak [...], uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., znak: [...]o wstrzymaniu wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, i przekazujące sprawę [...]WINB do ponownego rozpatrzenia.
Postanowienia GINB, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za prawidłowe.
Podstawą prawną do wydania postanowienia był art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z tymi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 144 k.p.a. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Art. 138 § 2 k.p.a. czytany w związku z art. 144 k.p.a. wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania postanowienia o charakterze merytorycznym, tj. albo utrzymania postanowienia organu I instancji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie umorzenia postępowania wywołanego zażaleniem (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).
W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady orzeczenia wydanego w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38). Rozstrzygnięcie tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a.
Rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie kasacyjne Sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności do dokonania oceny, czy postępowanie organu I instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części, ale także, czy wskazany przez organ odwoławczy sposób wyeliminowania naruszeń jest właściwy.
W niniejszej sprawie, uzasadniając spełnienie przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego, GINB wskazał, że nie doszło do spełnienia przesłanek wyrażonych w art. 159 § 1 k.p.a., jednakże jednocześnie nie wskazał, aby zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wszystkie bowiem kwestie, które przedstawił organ w zaskarżonym postanowieniu, dają się bez przeszkód wyjaśnić wyłącznie w oparciu o akta sprawy.
Nadto, w ocenie Sądu, GINB przyjął w niniejszej sprawie zbyt restrykcyjną wykładnię art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a.
Taka wykładnia art. 138 § 2 k.p.a., jak zaprezentowana przez GINB w zaskarżonym postanowieniu, w żadnym wypadku nie pozwoliłaby na wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia reformatoryjnego, albowiem każdorazowo na przeszkodzie stałaby zasada dwuinstancyjności. Tymczasem jeśli orzekając na podstawie zgromadzonego materiału organ odwoławczy dochodzi do odmiennych wniosków niż organ pierwszej instancji, winien wydać orzeczenie merytoryczne. Od takiego rozpoznania sprawy GINB się uchylił, naruszając art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.
Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy GINB uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wyda stosowne do niej rozstrzygnięcie.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.