Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowa administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego w I. od decyzji Wojewody K. z dnia [...], ([...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu I. w I. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażami na działce nr [...] (po podziale [...] i [...]) przy ul. [...] w I. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...].
Organ działał w następującym stanie faktycznym: Prokurator Rejonowy w I. w dniu [...] złożył sprzeciw od ww. decyzji Starosty I. z [...] w uzasadnieniu wskazując, że spółka I. sprzedała część prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] osobom fizycznym i podpisała umowę wspólnej realizacji inwestycji. W dniu [...], działając na wniosek spółki Starosta I. poinformował pismem o zmianie inwestora w decyzji z dnia [...] w części obiektu realizowanego na działce nr [...]. Prokurator wskazał, że zmiany inwestora dokonano nieprawidłowo, bez wszczęcia postępowania i wydania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc przy tym, zmiana inwestora może dotyczyć wyłącznie zmiany adresata decyzji, a nie prowadzić do ponownej oceny pierwotnej decyzji lub jej wzruszenia. Przeniesienie zatem decyzji w odniesieniu do części inwestycji prowadzi zarówno do zmiany podmiotu, jak i przedmiotu, wbrew art. 40 Prawa budowlanego z 1994r.
Przy dokonywaniu podziału działki wskazano na zmiany nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ powinien zbadać, czy dokonane zmiany nie są istotne w rozumieniu art. 36 Prawa budowlanego. Ponadto Prokurator dodał, że odległość otworów okiennych w budynkach od granic działek [...] i [...] narusza § 12 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ I instancji nie stwierdził, aby weryfikowana decyzja była obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do naruszenia art. 40 Prawa budowlanego z 1994r. podniósł, że przepis ten stwarzał możliwość przeniesienia decyzji na inny podmiot również w części inwestycji pod warunkiem, że da się ona wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ten warunek nie został spełniony, przy czym organ nie zmienił inwestora tylko dopisał nowych nabywców udziałów. Przy czym winien to zrobić w formie decyzji, a nie pisma. Jednak organ uznał, że kwestie te nie mają znaczenia w sprawie dotyczącej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że Starosta I. skierował decyzję do P. s.c. Spółka cywilna nie posiada zarówno osobowości jak i podmiotowości prawnej. Podmiotami praw i obowiązków mogą być zatem tylko wspólnicy spółki, a nie sama spółka, co oznacza, że weryfikowana decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Skargę na powyższą decyzję złożyła I. B. K. W. P. s.j., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności i zarzucając, że organ nie odniósł się, ani do zarzutów Prokuratora Rejonowego, ani Wojewody K. Spółka wskazała, że w 1999r. właścicielami ww. nieruchomości byli B. K. i W. P., jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo I. B. K., W. P. s.c. w I. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku nie było błędem kierowanie decyzji do podmiotów gospodarczych, jakimi były wówczas spółki cywilne zwłaszcza, że podmiot gospodarczy był inwestorem.
Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów z 1999r. można uznać, że inwestorem był podmiot gospodarczy, a ponieważ spółka cywilna była podmiotem gospodarczym, inwestorem jest też spółka cywilna. Skarżąca podniosła, że pomimo błędnego określenia strony decyzja dotarła zarówno do podmiotu gospodarczego tj. spółki cywilnej jak i do osób będących wspólnikami tej spółki cywilnej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ ten uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. I. w I. pozwolenia na budowę ww. wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego i stwierdził nieważność tejże decyzji Starosty I., na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Przede wszystkim podkreślić należy, że przed wszczęciem postępowania w konkretnej sprawie obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, gdyż zakreśla ona rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, którą organ jest związany. Żądanie strony wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). W tym miejscu wskazać trzeba, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie został złożony przez Prokuratora Rejonowego w I. w formie sprzeciwu (art. 184 § 1 kpa), tym niemniej - co wymaga podkreślenia - zgodnie z art. 188 kpa Prokuratorowi służą prawa strony. Oznacza to, że Prokurator korzysta z tych samych uprawnień, które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronie, a organ zobowiązany jest do ich realizowania tak jak do stron postępowania.
W kontekście powołanych wyżej przepisów Sąd miał na uwadze, że pomimo iż w petitum sprzeciwu z dnia [...] Prokurator Rejonowy wskazał na decyzję Starosty I. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, to jednak z jego uzasadnienia wynika, że kwestionuje on w istocie postępowanie i formę, w której organ ten zmienił ww. decyzję. W treści sprzeciwu podniesiono bowiem, że Starosta I. w formie pisma (z dnia [...]) zmienił w trybie art. 40 Prawa budowlanego, bez przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego ww. decyzję własną o pozwoleniu na budowę, poprzez dopisanie do istniejącego inwestora nowych inwestorów.
W przedstawionej sytuacji obowiązkiem organu było, stosownie do art. 7 kpa, dokładne ustalenie treści żądania wyrażonego w sprzeciwie i prowadzenie postępowania w sprecyzowanym przez Prokuratora kierunku.
Podkreślić przy tym trzeba, że wprawdzie sprzeciw o którym mowa w art. 184 § 1 kpa służy od decyzji ostatecznej, nie było jednak przeszkód - w przypadku jednoznacznego ustalenia, że kwestionowana jest zmiana, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę - do uznania pisma Starosty I. z dnia [...], za decyzję administracyjną i jej dalsza ocena pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ugruntowane jest bowiem stanowisko w orzecznictwie, że treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002r, II SA 2213/01, LEX nr 157973).
Wobec przedstawionej wyżej argumentacji, pomimo trafności - co do zasady -rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazującego, że skierowanie decyzji administracyjnej do spółki cywilnej, zamiast do jej wspólników stanowi wadę kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, podlegało ono uchyleniu.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji.