Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960Y. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], którym odmawiono wydania na wniosek Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K. zaświadczenia, że "Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia tj. od marca 2010 roku, nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie zgłaszanych robót w ul. [...]"
- - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z art. 218 k.p.a., w przypadkach, kiedy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Następnie organ zauważył, iż Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K. we wniosku z dnia 20 października 2010 r. wskazała, iż "w dniu 23 lutego 2010 r., wystąpił(a) do Starosty K. ze zgłoszeniem robót budowlanych na wykonanie robót remontowych w drodze jaką niewątpliwie jest ul. [...] w S. przedstawiając stosowny projekt wraz z decyzją dla nas pozytywną Zarządu Dróg Powiatu K.". W tym samym piśmie wnioskodawczyni wskazała, iż "(...) z naszej analizy obowiązujących przepisów prawa wynika, że w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w pasie drogi jaką jest ul. [...] właściwy jest wojewoda, dlatego obowiązkiem Starosty K. było przekazać nasz wniosek według kompetencji do Wojewody [...], w szczególności gdy podnosi, że w jego ocenie zamierzony zakres robót wymaga pozwolenia na budowę (...) W zaistniałej sytuacji zwracamy się z uprzejmą prośbą o wydanie zaświadczenia, że Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. zgłoszenia tj. od marca 2010 roku nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie zgłaszanych robót dotyczących ul. [...]".
Organ II instancji zauważył także, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na fakt, iż przed organem wojewódzkim toczyły się wyłącznie postępowania: 1) odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 23 marca 2010 r., przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K., zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych pn. "Utwardzenie powierzchni gruntu kostką od strony stacji trafo ([...] boczna), jak również od strony przeciwnej budynku przy ul. [...], w tym wykonanie 9 miejsc parkingowych, podjazd do budynku od strony bloku operacyjnego i podjazdy do magazynu oraz wjazdu na nieruchomość bezpośrednio z ul. [...] dla karetek pogotowia na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gm. S.", które zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] uchylającą ww. decyzję Starosty K. z [...] marca 2010 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez I instancji oraz 2) postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., wnoszącej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2010 r, które zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]; utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., Nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na postawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczeń. Skoro zatem organ wojewódzki nie był organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zgłoszenia w I instancji, nie mógł potwierdzić sytuacji skarżącego w oczekiwanym przez niego zakresie. Mając zatem na uwadze art. 218 k.p.a., organ II instancji stwierdził, iż Wojewoda [...] słusznie odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia żądanej treści.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Z uwagi na to, że ul. [...] leży w ciągu drogi powiatowej nr [...] k w S., zatem organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych był Starosta K. Odnosząc się do żądania odwołującej się Spółki dotyczącego treści rozstrzygnięcia jakie winien wydać w niniejszej sprawie organ II instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia może zgodnie z art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a., wydać jako organ odwoławczy.
Ponadto, organ zauważył, że bez znaczenia dla jego rozstrzygnięcia pozostaje obszerna argumentacja Spółki dotycząca postępowania zgłoszeniowego oraz zasadności lub braku wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako że niniejsze postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie zasadności odmowy wydania przez organ wojewódzki zaświadczenia o określonej treści.
Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...].
Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 65 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.
Zauważyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń". Postępowanie to ma charakter uproszczony i składają się na nie wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. - organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Z kolei przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu.
Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (zob. np. wyrok NSA z 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64; wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r., sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).
Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 października 2010 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K., w którym wskazała m.in., iż "w dniu 23 lutego 2010 r, wystąpił (a) do Starosty K. ze zgłoszeniem robót budowlanych na wykonanie robót remontowych w drodze jaką niewątpliwie jest ul. [...] w S. przedstawiając stosowny projekt wraz z decyzją (...) pozytywną Zarządu Dróg Powiatu K.". Wskazała także, że " (...) z (...) analizy obowiązujących przepisów prawa wynika, że w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w pasie drogi jaką jest ul. Tyniecka właściwy jest wojewoda, dlatego obowiązkiem Starosty K. było przekazać (...) wniosek według kompetencji do Wojewody [...], w szczególności gdy podnosi, że w jego ocenie zamierzony zakres robót wymaga pozwolenia na budowę (...)". W tej sytuacji wnioskodawczyni wniosła o wydanie zaświadczenia, że "Wojewoda [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. zgłoszenia tj. od marca 2010 roku nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie zgłaszanych robót dotyczących ul. [...]".
Z akt sprawy wynika również, że przed Wojewodą [...] toczyły się wyłącznie postępowania: 1) odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 23 marca 2010 r., przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K., zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych pn. "Utwardzenie powierzchni gruntu kostką od strony stacji trafo ([...] boczna), jak również od strony przeciwnej budynku przy ul. [...], w tym wykonanie 9 miejsc parkingowych, podjazd do budynku od strony bloku operacyjnego i podjazdy do magazynu oraz wjazdu na nieruchomość bezpośrednio z ul. [...] dla karetek pogotowia na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gm. S.", które zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r, znak: [...] uchylającą ww. decyzję Starosty K. z [...] marca 2010 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez I instancji oraz 2) postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., wnoszącej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej N. Spółka jawna z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2010 r., które zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]; utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2010 r., Nr [...].
Mając powyższe na względzie, należy zgodzić się zarówno z Wojewodą [...] jak i z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że organ wojewódzki nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą Spółkę Nie był on bowiem organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych pn. "Utwardzenie powierzchni gruntu kostką od strony stacji trafo ([...] boczna), jak również od strony przeciwnej budynku przy ul. [...], w tym wykonanie 9 miejsc parkingowych, podjazd do budynku od strony bloku operacyjnego i podjazdy do magazynu oraz wjazdu na nieruchomość bezpośrednio z ul. [...] dla karetek pogotowia na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gm. S".
Ponownie podkreślić trzeba, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego albo prawnego na podstawie posiadanych przez organ danych. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r, sygn. akt II Sa/Bk 712/09, Lex nr 559714). Natomiast w przypadku braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczeń.
Na marginesie jedynie - za organem II instancji - wskazać należy skarżącej Spółce, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Z uwagi na to, że ul. [...] leży w ciągu drogi powiatowej nr [...] k w S., zatem organem właściwym do rozpatrzenia zgłoszenia z dnia 23 lutego 2010 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych był Starosta K. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.