Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] - na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a - stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją własną ([...]) z dnia [...] kwietnia 2009r.
Organ wskazał, że zawiadomiony pismem A. A. przeprowadził w dniu 27 lutego 2008r. kontrolę, w wyniku której ustalił, że uległa zawilgoceniu ściana w piwnicach między pawilonem 1C i 1E przy ul. [...] w [...]
A. A. przedłożyła opinię techniczną dotyczącą pawilonu handlowego [...] z uwzględnieniem wpływu prac modernizacyjnych prowadzonych w pawilonie [...] oraz raport z wizyty w pawilonie [...] w związku z zalaniem piwnic.
Powołaną decyzją z [...] kwietnia 2009r. nałożono na J. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, polegających na naprawie odprowadzenia wody ze studzienki i wykonaniu zabezpieczeń przeciwwodnych całej ściany granicznej wraz z usunięciem zawilgoceń w postaci odparzeń farby i tynku na tej ścianie oraz zniszczonej wykładziny podłogowej.
Wobec zawiadomienia inwestora o wykonaniu ww. obowiązków organ wydał ww. rozstrzygnięcie.
Decyzją z dnia [...] marca 2010r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania A. A.- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że strony były powiadomione o oględzinach oraz mimo że nie były wpuszczone na nieruchomość podpisały protokół nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Podkreślił, że organ nie był uprawniony do wpuszczenia osób trzecich bez zgody właścicieli i oceniał przede wszystkim stan faktyczny, a nie zeznania stron.
Organ odwoławczy podniósł, że A. A. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. W ocenie organu II instancji organ powiatowy powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć ten wniosek, a następnie sprawdzić wykonanie zaskarżonej decyzji oraz ustalić, czy wykonane roboty budowlane mają wpływ na powstanie zawilgocenia ww. ściany, a jeśli mają to prowadzić jedno postępowanie.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. A. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie:
- - art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane, w zw. z art. 231 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 23 kwietnia 2009r.;
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. wobec obowiązku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego rozpatrzenia zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów,
- - art. 80 k.p.a. poprzez dowolność w ocenie niekompletnego materiału dowodowego naruszającej zasadę prawdy obiektywnej,
- - art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uchybień w uzasadnieniu prawnym i faktycznym rozstrzygnięcia,
- - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom swobodne ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego na każdym etapie sprawy.
Skarżąca podniosła, że inwestor nie wykonał w całości obowiązków nałożonych decyzją z [...] kwietnia 2009r., a częściowo przeprowadzone roboty nie zabezpieczają należycie murów i pomieszczeń piwnicy w pawilonie [...] przed dalszymi zalewniami. Zabezpieczenia przeciwwodnego i przeciwwilgociowego nie wykonano na całej ścianie, izolację wykonano tylko w piwnicy pawilonu [...], brak izolacji ściany pod schodami zewnętrznymi, nie zabezpieczono całej płaszczyzny spocznika i zewnętrznych schodów do piwnicy pawilonu [...], jednocześnie naruszono powierzchnię schodów. Nie usunięto również efektów zawilgoceń w pawilonie skarżącej tj. odparzeń farby i tynku oraz zniszczonej wykładziny podłogowej. Oględziny z dnia 2.10. 2009r. nie były przeprowadzone w pawilonie [...].
Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji oparł decyzję jedynie o oświadczenie strony, bez żadnej weryfikacji i sprawdzenia stanu faktycznego, całkowicie pomijając informacje i dowody przez nią zgłaszane.
Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy słusznie wskazał, iż organ powiatowy winien rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania, sprawdzić wykonanie zaskarżonej decyzji i ustalić, czy wykonane roboty budowlane mają wpływ na powstanie ww. zawilgoceń, a jeśli mają - to poprowadzić jedno postępowanie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r., utrzymująca w mocy decyzję
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., którą – w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 - organ ten stwierdził wykonanie obowiązku określonego decyzją z dnia 23 kwietnia 2009r.
Rozpatrując sprawę w świetle przedstawionych na wstępie kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzję wydano z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Wskazać bowiem trzeba, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organ obowiązek rzetelnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie mają być ustalone przez organy w taki sposób, aby odpowiadały rzeczywistości i mogły stanowić podstawę prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony.
Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 140 k.p.a. organ odwoławczy - tak samo jak organ I instancji - związany jest ww. zasadami. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Organ II instancji orzeka w tym postępowaniu merytorycznie.
W każdym zatem przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie oraz wyrażenie stanowiska w uzasadnieniu decyzji z zachowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji winien zatem ustosunkować się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu.
Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania z uwzględnieniem powołanych zasad. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ wojewódzki ustosunkował się tylko do jednego z zarzutów odwołania tj. niezawiadomienia skarżącej o oględzinach. Nie odniósł się natomiast do pozostałych zgłoszonych zarzutów, pomimo że skarżąca obszernie kwestionowała sposób i zakres wykonanych robót, w szczególności to, że izolacja nie została wykonana w sposób ciągły na całej ścianie (brak izolacji pod schodami), nie wykonano zabezpieczenia całego spocznika i schodów zewnętrznych prowadzących do pawilonu [...].
Skarżąca sygnalizowała również, że efektem niekompletnego i niewłaściwego wykonania zabezpieczenia jest dalsze zalewanie pomieszczeń piwnicznych jej pawilonu.
Stwierdzenie wykonania obowiązków określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r., mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - obligowało organ odwoławczy do ponownego rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Organ wojewódzki winien w szczególności dokonać oceny, czy roboty budowlane opisane w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 2 października 2009r. potwierdzają, że inwestor prawidłowo i w całości wykonał obowiązki nałożone ww. decyzją.
Ocena organu odwoławczego w powyższym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Wyjaśnić bowiem należy, że zasada czynnego udziału strony wyrażona w tym przepisie przejawia się w spoczywającym na organie obowiązku m.in. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, prawie dostępu do akt, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów. Stosownie zaś do art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać czyny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca na każdym etapie postępowania brała w nim udział osobiście bądź przez reprezentującego ją pełnomocnika. Pełnomocnik strony został też zawiadomiony - zgodnie z wymogami określonymi w art. 79 § 2 kpa – o mających odbyć się oględzinach i brał w nich udział nie zgłaszając wniosków, ani zastrzeżeń do protokołu.
Na koniec podkreślić należy, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wymuszenie na inwestorze dokonania robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Organy nadzoru budowlanego nie mają zatem kompetencji do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia szkód spowodowanych zalewaniem piwnicy w pawilonie skarżącej, pomimo że są one efektem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Naprawienia szkód zaistniałych w pawilonie [...] (zawilgocenie ściany i zniszczenie wykładziny podłogowej) skarżąca może domagać się na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.
W związku z powyższym rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Wobec tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.