Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w celu doprowadzenia samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w J. przy ul. [...] - nałożył na M. i R. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, tj. dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 940/07, w którym wskazano, że dokumenty (uzyskane w wyniku nałożonego obowiązku) te będą podstawą do oceny zgodności budowy z obowiązującymi przepisami i pozwolą wydać kolejną decyzję, zmierzającą do zalegalizowania wykonanych robót i tym samym do zakończenia prowadzonego postępowania.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili M. i R. K., zarzucając jej rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz to, że decyzja ta dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpoznaniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że od 1996 r. prowadzona była sprawa w przedmiocie nadbudowy, oraz odrębnie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J.. W jego ocenie postępowanie to dotyczyło więc określonych części ww. budynku. W tym postępowaniu zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., w stosunku do której wnioskodawca wystąpił z żądaniem o jej unieważnienie, została wydana jako kontynuacja ww. postępowań. Powiatowy inspektor nie wydał jednak postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 Prawa budowlanego, uznając ten wymóg za spełniony już na etapie wcześniejszym.
W ocenie organu I instancji, kontynuując postępowanie, organ nadzoru budowlanego postępowaniem tym objął jednak nie części budynku, lecz jego całość. Powstał zatem nowy przedmiot sprawy i należało zacząć postępowanie od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (na podstawie art. 50 Prawa budowlanego). Ponadto w kontekście stanu obecnego, gdzie budowa została zakończona, zdaniem organu I instancji należało przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, ale w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Tryb ten odnosi się do robót budowlanych już zakończonych, przez które - zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy rozumieć zamknięcie bryły budynku ścianami, stropami i dachem, co stanowi zamknięcie obiektu.
Natomiast ewentualne roboty wykończeniowe, które nie wymagają pozwolenia na budowę, nie będą wymagały wydania decyzji zezwalającej na kontynuację robót. Jednak postępowanie będzie wymagało uprzedniej analizy wykonanych robót w odniesieniu do spełnienia przepisów technicznych przez dobudowane i nadbudowane elementy, o ile będą wykraczać poza obrys istniejącego budynku mieszkalnego i przylegającego budynku gospodarczego.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. P., zarzucając jej naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie R. P. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 940/07 oraz powoduje dalszą przewlekłość postępowania, które toczy się od 1996 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nakazania inwestorowi wykonania konkretnych czynności faktycznych, bo tylko takie mogą doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie tego przepisu organ nie może natomiast nakazać jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, np. dokumentacji powykonawczej, czy też oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem samo przedstawienie takich dokumentów, nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazał, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie jest wymagane wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Natomiast obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia. Żądanie przedstawienia dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy.
Ponadto w ocenie organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie. Nakładając więc w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organ blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącej unieważniona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa, a dopiero dokumentacja powykonawcza pozwoli na ocenę, czy samowolnie rozbudowany i nadbudowany budynek, stanowiący przedmiot postępowania, został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto w ocenie skarżącej nie wydaje się, aby wskazany przez organ II instancji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozwalał na nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentacji powykonawczej. Zdaniem skarżącej w świetle art. 153 i art. 170 p.p.s.a. organy obu instancji nie mogły także uznać za nieważną decyzję wydaną zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w prawomocnym wyroku odnoszącym się do tej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zarzuty skargi są bezzasadne, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. A zatem podnoszenie w postępowaniu nieważnościowym innych zarzutów niż te wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci ich uwzględnienia zarówno przez organ administracyjny, jak i Sąd.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przepisie tym zostały zawarte dwie przesłanki, przy czym z uwagi na zawartą w tym przepisie koniunkcję rozłączną, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystarczy, że zostanie spełniona jedna z tych przesłanek, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt.
IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nakłada na organ administracyjny określony rygor postępowania, który charakteryzuje się tym, że wydawanie kolejnych rozstrzygnięć w sprawie ma swój określony logicznie ciąg, a podstawa prawna do wydania określonego rozstrzygnięcie może być zastosowana tylko jeden raz. Naruszenie tego postępowania może więc doprowadzić do sytuacji, w której nie będzie możliwe zakończenie postępowania legalizacyjnego, tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca winna mieć na względnie, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest mowa o nałożeniu obowiązku, który bezpośrednio będzie miał ten skutek, że jego wykonanie doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nastąpi wyłącznie potwierdzenie tego stanu. A zatem obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 dotyczy bezpośrednio substancji samych robót budowlanych.
Oczywiste jest więc to, że nałożenie obowiązku na podstawie tego przepisu, w postaci przedstawienia określonych dokumentów, jest niedopuszczalne bowiem wykonanie tego obowiązku nie powoduje skutku w postaci doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 672/08, publ. LexPolonica nr 2045520).
Przedstawione powyżej stanowisko potwierdzone zostało również w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 (publ. LexPolonica nr 2127937), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), organ nadzoru budowlanego mając wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, chcąc dokładnie ustalić stan faktyczny budowy i ewentualne możliwości jej legalizacji, powinien skorzystać z możliwości jakie daje przepis art. 81c Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1055/07, publ. LexPolonica nr 2079307).
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], w sposób oczywisty narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który ma na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, nie jest możliwe do zaakceptowania pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. Wykonanie tej decyzji powodowałoby niemożliwym spełnienie ww. celu oraz narażałoby inwestora na straty finansowe, co również nie jest do zaakceptowania z uwagi na racje ekonomiczne (bezcelowe poniesienie kosztów).
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dot. nieuwzględnienia przez organ nadzorczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 940/07 należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Wyrok ten zapadł bowiem w zupełnie innym postępowaniu. Z tego względu zarówno organ nadzorczy, jak i Sąd nie są związane tym wyrokiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J..
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).