Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z2020r., poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku Pana P. K. i Pani E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek Pana P. K. i Pani E. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], (zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" pozwolenia na rozbiórkę zespołu pawilonów handlowych na działce nr ewid. [...], obręb [...] i zespołu garaży - boksy nr [...] - na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...] oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej "[...]" pozwolenia na budowę zespołu wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewid. [...] obręb [...], przy ul. [...] róg [...] w [...]), zmienioną decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2011 r., Nr [...],
Pan P. K. i Pani E. K., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono w terminie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie przypomniał, że stosownie do treści przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a., dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Jak wynika z akt sprawy decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., Nr [...], była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. z wniosku Pana K. K. reprezentowanego przez Pana P. K. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek Pana K. K., nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. Nr [...].
Dalej organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Innymi słowy okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną (zob. wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2014 r., znak: II SA/Kr 208/14, wyrok WSA w Lublinie z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 94/17, wyrok NSA z 24 maja 2019 r" sygn. akt I OSK 1817/17).
W świetle powyższego uznano, że skoro decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., Nr [...], której wzruszenia domagają się Pani E. K. i Pan P. K., była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (w związku z wnioskiem Pana K. K. reprezentowanego przez Pana P. K.) oraz fakt, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy, tj. występuje ten sam podmiot w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, to przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, gdyż byłoby ono obarczone wadą określoną wart. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Jednocześnie wyjaśniono, mając na uwadze zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że dla oceny zaistnienia tożsamości podmiotowej nie ma znaczenia, która ze stron była uprzednim wnioskodawcą wszczęcia postępowania nadzorczego, lecz to, czy stronami ponownego postępowania miałyby być te same strony, które były stronami uprzedniego postępowania nadzorczego. Przymiot strony postępowania nie zależy przy tym od faktycznego udziału w postępowaniu, lecz od posiadania takiej cechy w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2948/16).
Wskazano, że ww. decyzja GINB z [...] listopada 2017 r., znak: [...], została skutecznie doręczona Pani E. K. Na marginesie dodano, że jeżeli organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. K.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2948/16).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "nierozpatrzenia wniosku Pani E. K. reprezentowanej przez Pana P. K. z 16 marca 2012 r." o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego, powtórzono, co wskazano w skarżonym postanowieniu GINB z [...] lutego 2020 r., znak: [...] r., że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie uzupełnienia postanowienia GINB z [...] października 2012 r., znak: [...], wyjaśnił swoje stanowisko względem "wniosku Pani E. K. reprezentowanej przez Pana P. K. z 16 marca 2012 r." Uzasadniając swoje stanowisko GINB, wyjaśnił, iż "we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w piśmie z dnia 6.08.2012r., wnioskodawca wprawdzie wskazuje, że jest pełnomocnikiem Pani E. K. oraz Pana K. K. to jednak z treści powyższych wystąpień jak również z pisma z dnia 26.09.2012r., wynika, że przedmiotowy wniosek z dnia 16.03.2012r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2010r., nr [...], znak: [...]; został złożony w imieniu własnym przez Pana P. K., a nie w imieniu Pani E. K. oraz Pana K. K. Wskazano w szczególności, że z pisma z dnia 16.03.2012r. (wskazującego wyłącznie Pana P. K. jako wnoszącego podanie), że Pan P. K. wystąpił we własnym imieniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2010r., nr [...], znak: [...]".
Z uwagi na powyższe utrzymano w mocy ww. postanowienie GINB z [...] stycznia 2020 r. znak: [...].
Skargę na to postanowienie złożyli E. K. i P. K. wskazując, że błędne jest stanowisko organu co do tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2017 r. i sprawy objętej aktualnym wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z [...] marca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Podstawę prawną tych rozstrzygnięć stanowi art. 61a § 1 k.p.a., a powodem jego zastosowania było stwierdzenie, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem z dnia 4 października 2019 r. (dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]), było już prowadzone i zakończyło się pozostającą w obrocie prawnym i ostateczną decyzją GINB z [...] listopada 2017 r., znak: [...].
Biorąc pod uwagę zakres ww. wniosku skarżących (w związku z którym wydane zostało zaskarżone postanowienie), a także zawartość akt administracyjnych dotyczących kwestionowanej, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe; wydane zostało w oparciu o prawidłowo ustalony stan sprawy i właściwą wykładnię ww. art. 61a § 1, a także art. 16 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
I tak, rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym - przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania.
Sąd stwierdza przy tym, że prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadnicze znaczenie w tej materii w niniejszej sprawie ma to, że decyzja kwestionowana przez skarżących była już poddana weryfikacji we wskazanym trybie nadzorczym, co więcej - zapadła w tej sprawie ostateczna decyzja.
Z wniosku K. K. reprezentowanego przez P. K. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia z [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu tym uczestniczyła również druga z osób skarżących E. K., którą również reprezentował P. K. Powyższe wymagało uwzględnienia w niniejszej sprawie, albowiem uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, że żądanie wszczęcia dotyczy sprawy już raz (merytorycznie - co do istoty) rozstrzygniętej. Zważyć trzeba w tej kwestii na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która to wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione lub unieważnione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym.
Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. W konsekwencji decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie.
Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji.
Wobec wniosku zmierzającego do wszczęcia po raz kolejny postępowania w tej samej sprawie, zastosowanie musi więc znaleźć art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej; wobec powyżej poczynionych uwag - ta sama sprawa administracyjna nie może być bowiem rozstrzygana kilka razy.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że sprawa przedstawiona przez skarżących we wniosku z 4 października 2019 r. została już rozstrzygnięta merytorycznie, a decyzja kończąca ostatecznie to postępowanie pozostaje w obrocie prawnym.
W tej sytuacji prawidłowo GINB odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku skarżących i wskazał na wystąpienie przesłanki "innych uzasadnionych przyczyn" z art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającej skuteczne zainicjowanie postępowania administracyjnego, słusznie wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], którego uczestnikami byli skarżący.
Sąd zgadza się z powyższym stanowiskiem organu. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że skarżący wnioskiem z 4 października 2019 r. zażądali wszczęcia "sprawy" tożsamej (przedmiotowo i podmiotowo, tj. dotyczącej tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych) z rozstrzygniętą decyzją GINB z [...] listopada 2017 r.
Z treści wskazanej powyżej decyzji ostatecznej GINB zarówno z jej sentencji jak i uzasadnienia, wynika bowiem, że przedmiotem rozważań tego organu objęta była, w kontekście wystąpienia przesłanek nieważności, decyzja Wojewody [...] z dnia z [...] listopada 2010 r. Tego też dotyczy żądanie skarżących zawarte w piśmie z 4 października 2019 r. Rację ma przy tym GINB wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku oraz, że przedmiotem tej oceny nie jest zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a., staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji.
W efekcie tych uwag GINB prawidłowo wywiódł o tożsamości przedmiotowej obu ww. spraw. Tym bardziej jeśli dodatkowo zważy się także na to, że w omawianym trybie nadzorczym ważny jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ten nie mógł ulec zmianie po wydaniu ostatecznej decyzji GINB [...] listopada 2017 r.
Dlatego też, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.