Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez G. P. jest postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] grudnia 2009 r.
W zaskarżonym orzeczeniu, wydanym w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda [...] podał, iż ww. decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla J. i A. K. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przebudową schodów zewnętrznych z podestem i dobudową tarasu na terenie działki położonej przy ul. M. [...] w W. W dniu [...] lutego 2010 r. odwołanie od tej decyzji wniósł G. P. Odwołanie to należało uznać za wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu, albowiem doręczenie kwestionowanej decyzji odwołującemu się nastąpiło [...] stycznia 2010 r. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., tj. doręczenia zastępczego, a tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] stycznia 2010 r. Jednocześnie Wojewoda [...] podał, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, w dniu [...] grudnia 2009 r. i [...] grudnia 2009 r., po czym nastąpił jej zwrot do nadawcy.
Wojewoda [...] wskazał też, iż w dniu [...] stycznia 2010 r., na skutek ponownego wysłania przesyłki zawierającej decyzję, nastąpiło doręczenie tej korespondencji bezpośrednio adresatowi – G. P. Doręczenie to, będące drugim doręczeniem decyzji, miało jednak tylko skutek informacyjny, nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na koniec wyjaśnił, iż strona nie wnosiła o przywrócenie uchybionego terminu a termin do złożenia odwołania ma charakter zawity, nieprzekraczalny. Czynność procesowa dokonana po upływie tego terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody [...] skarżący – G. P. wniósł o jego uchylenie podnosząc, iż w sprawie nie doszło do uchybienia terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi podał, że dopiero z treści zaskarżonego aktu dowiedział się o skierowaniu do niego przesyłki i jej awizowaniu w dniu [...] i [...] grudnia 2009 r. Wyjaśnił, iż wiedział o toczącym się postępowaniu i oczekiwał korespondencji, żadnego zawiadomienia o pozostawieniu listu w urzędzie pocztowym w ww. dniach jednak nie otrzymał. Dopiero na skutek telefonicznej rozmowy z pracownikiem Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. w dniu 29 stycznia 2010 r., doręczono mu decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2009 r. Dalej, skarżący podał, że w dniu 25 kwietnia 2010 r. zapoznał się w urzędzie z aktami sprawy. Stwierdził wówczas, iż w aktach znajduje się koperta, w której w dniu 21 grudnia 2009 r. organ skierował do niego ww. decyzję, wraz z informacjami o dwukrotnym awizowaniu przesyłki.
Brak jest jednak na ww. kopercie informacji o pozostawieniu zawiadomień dla adresata w dniu 23 i 30 grudnia 2009 r. w skrzynce oddawczej. Tym samym skarżący podniósł, iż doręczenie decyzji dokonane przez organ w trybie art. 44 k.p.a. było nieskuteczne, nie została bowiem spełniona podstawowa przesłanka skuteczności takiego doręczenia. I dalej, skarżący podał, że organ błędnie wskazał w postanowieniu, iż bezpośrednie doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 25 stycznia 2010. Doręczenie to nastąpiło bowiem 29 stycznia 2010 r., co potwierdza jednoznacznie zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy.
Zatem, skarżący stwierdził, że pierwsze doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. było nieprawidłowe bo naruszające § 2 tego przepisu (z uwagi na brak zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym), a to oznacza, że dopiero drugie doręczenie, dokonane w dniu 29 stycznia 2010 r. wywołało skutek prawny i od tej daty należało liczyć termin 14-dniowy. Skoro odwołanie wniesione zostało 10 lutego 2010 r., to termin powyżej wskazany został zachowany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Przy piśmie procesowym z 14 czerwca 2010 r. skarżący złożył do akt sądowych odpowiedź Poczty Polskiej S.A. na zapytanie dotyczące listu poleconego nr 125014513, z której wynika, iż w chwili obecnej nie ma możliwości potwierdzania pozostawienia zawiadomienia w dniu 23 grudnia 2009 r. w oddawczej skrzynce pocztowej jak i doręczenia zawiadomienia powtórnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia należy zauważyć, iż zasadnie Wojewoda [...] przyjął, że w przypadku gdy odwołanie zostało złożone po terminie przewidzianym na dokonanie tej czynności, wówczas organ zobligowany jest stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.). Jednakże Sąd podkreśla, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Zgodnie z tym przepisem odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Zatem wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a., kończącego postępowanie w sprawie, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżonej decyzji wydanego w I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia.
Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż wydając zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 134 k.p.a. organ odwoławczy nie poczynił prawidłowych ustaleń i w konsekwencji sprzecznie z aktami sprawy przyjął, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
Analizując sprawę w koniecznym na tym etapie postępowania zakresie, Wojewoda [...] błędnie uznał, iż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 7 stycznia 2010 r. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., a kolejne doręczenie decyzji stronie miało jedynie skutek informacyjny. Organ odwoławczy nie dostrzegł, iż dla skuteczności doręczenia zastępczego uregulowanego w ww. przepisie art. 44 konieczne jest zachowanie wszystkich wymogów, o których mowa w tym przepisie, a niezachowanie choćby jednego powoduje, że doręczenie to nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego.
Jedną z przesłanek skuteczności doręczenia przewidzianego w omawianym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, tj. w placówce pocztowej lub urzędzie gminy (miasta)), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia nie tylko obowiązek zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki, ale także wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić to zawiadomienie.
Jednocześnie należy w tym miejscu podkreślić, iż o fakcie złożenia przesyłki na określony czas -np. w placówce pocztowej- musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (v. wyrok NSA z 28 lutego 206 r., sygn. akt I OSK 528/05, lex nr 194352).
Zatem, dla skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy (miasta). Na potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel winien zaś umieścić informację o miejscu pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a. W przypadku niezachowania tego warunku, doręczenia zastępczego, wywołującego taki sam skutek jak doręczenie zwykłe, nie można uznać za prawidłowe, a więc za wywołujące skutek prawny (nawet w sytuacji zachowania pozostałych warunków wynikających z art. 44).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż w dniu 21 grudnia 2009 r. została wysłana do skarżącego przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2009 r. Przesyłka ta, skierowana pod prawidłowy adres, w dniu 23 grudnia 2009 r. (z uwagi na "mieszkanie zamknięte"), została awizowana. Następnie przesyłka została awizowana w dniu 30 grudnia 2009 r., a w dniu 7 stycznia 2010 r. nastąpił jej zwrot do nadawcy. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak informacji doręczyciela o pozostawieniu zawiadomienia dla adresata o fakcie pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym. W tej sytuacji rację ma skarżący, iż decyzja nie została mu doręczona w dniu 7 stycznia 2010 r. Powyższego doręczenia zastępczego, jako dokonanego z niezachowaniem wszystkich warunków określonych w art. 44, nie można było bowiem uznać za prawidłowe.
W konsekwencji, należało więc przyjąć, iż dopiero drugie doręczenie decyzji skarżącemu dokonane w dniu 29 stycznia 2010 r. było zgodne z przepisami prawa. Jednocześnie należy zauważyć za skarżącym, iż Wojewoda [...] błędnie podał w uzasadnieniu postanowienia datę doręczenia decyzji bezpośrednio skarżącemu. Błędnie bowiem wskazał 25 styczeń 2010 r., zamiast 29 styczeń 2010 r., która to data widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy jako data odbioru przesyłki przez adresata. Potwierdza to również datownik placówki oddawczej umieszczony ma tym potwierdzeniu odbioru.
W tym stanie rzeczy, odwołanie wniesione w dniu 10 lutego 2010 r. należało uznać za wniesione w terminie.
Z tych też powodów, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności, tj. daty doręczenia decyzji, a w efekcie za datę tę wadliwie przyjął 7 styczeń 2010 r. Takim działaniem naruszył w stopniu istotnym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz błędnie zastosował art. 134 tej ustawy.
Na koniec i niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, iż zgadza się z Wojewodą [...], że w przypadku gdy pierwsze doręczenie decyzji zostało dokonane prawidłowo, a więc zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, to kolejne doręczenie, choćby dokonane w oparciu o art. 42 k.p.a. (czyli bezpośrednio adresatowi) miałoby charakter tylko informacyjny. Taka sytuacja w sprawie jednak nie występowała, bowiem doręczenie zastępcze dokonane jako pierwsze było nieprawidłowe.
Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.