Uzasadnienie
[...] dnia [...] października 1999r wystąpiła do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości 40m na działce nr [...] w [...] w gminie [...].
Do wniosku załączono dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w postaci kopii odpisu z księgi wieczystej Kw. Nr [...] oraz kopii umowy dzierżawy), decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] lipca 1999r, projekt budowlany oraz ocenę oddziaływania na środowisko.
Dnia [...] grudnia 1999r. decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie dla [...] na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] na działce nr [...] położonej w miejscowości [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], działając na wniosek V. i T. D. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w [...] przy [...] pozwolenia na budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce zlokalizowanej w [...].
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że działką położoną na terenach rolniczych, częściowo pozostaje zabudowana siedliskiem gospodarstwa rolnego (symbol [...]) a częściowo w jej skład wchodzi las, który stanowi obszar [...] Parku Krajobrazowego a w aktach sprawy brak jest uzgodnienia z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem Wojewody inwestycja jest w kolizji z rozporządzeniem Wojewody [...][...] w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzania w nich zakazów i ograniczeń. Nadto projekt budowlany nie posiada uzgodnienia z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji w [...].
W ocenie organu przedstawiona dokumentacja nie stanowi kompletnego
VII SA/Wa 102/05 projektu budowlanego. W dokumentacji technicznej w/w projektu budowlanego stwierdzono różne zapisy odnośnie wysokości przedmiotowej wieży - na stronie tytułowej wysokość h= 40,0m, w części rysunkowej projektu wysokość całkowita h= 43,8m a w części opisowej h= 42, Om.
Decyzja Wojewody [...] zaskarżona została przez [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2002r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydając decyzję o takiej treści Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do wniosku Wojewody [...] zawartego w piśmie przewodnim dołączonym do odwołania skarżącego.
W wyniku złożonej skargi wniesionej przez V. i T. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2004r., sygn. akt 7/1 S.A. 4682/02, uchylił w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się w uzasadnieniu jedynie do zawartego w piśmie przewodnim wniosku organu I instancji o uchylenie w/w decyzji Wojewody [...] i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał decyzją z naruszeniem art.. 138 § 2 Kpa gdyż nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zażalenia.
Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania stwierdził, że kwestionowana w odwołaniu decyzja wymaga uchylenia, a sprawa ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu II instancji, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić w szczególności kwestie, które w opinii organu odwoławczego nie zostały wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu, a które mają istotne znaczenie dla sprawy. I tak, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru
VII SA/Wa 102/05
Budowlanego, wyjaśnienia wymaga przede wszystkim:
- 1. postępowanie inwestora i organów [...] Parku Krajobrazowego w sprawie przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień dotyczących planowanej inwestycji oraz charakter opinii Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...]sierpnia 2000r., znak: [...],
- 2. charakter porozumienia zawartego pomiędzy [...] a [...] (w aktach sprawy brak jest tegoż porozumienia; nie można też ustalić, kiedy zostało ono zawarte, w związku z czym nie można zbadać czy i jaki ma ono wpływ na przedmiotowe postępowanie) oraz ewentualny wpływ tego porozumienia na toczące się postępowanie administracyjne, w szczególności na określenie stron postępowania. Zauważyć należy, iż ta okoliczność pojawiła się dopiero w toku postępowania odwoławczego. Dlatego też rozpatrywanie tej kwestii tylko przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 Kpa. Jednocześnie brak jest, w przedmiotowych aktach sprawy tekstu tego porozumienia, co uniemożliwia rozpatrzenie tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym,
- 3. zasadność zarzutów dotyczących braku czynnego udziału stron w postępowaniu oraz jego ewentualnego wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe względem pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreśla, iż rozpatrzenie powyższych zarzutów w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nowych elementów sprawy. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w sposób jednoznaczny ustalić powyższe kwestie mające istotne znaczenie dla sprawy.
W opinii organu odwoławczego wyżej wskazane niewyjaśnione aspekty postępowania oznaczają, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie zostało dokonane w znacznej części w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 in fine Kpa.
Skargę na powyższą decyzję złożyli V. i T. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
VIISA/Wa 102/05
Zdaniem strony skarżącej pomimo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.2004r. Sygn.akt 7/IV SA 4682/02, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dalszym ciągu nie ustosunkował się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu oraz innych pismach kierowanych do obu organów.
Skarżący wskazują na brak uzgodnienia inwestycji z [...] Parkiem Krajobrazowym podkreślając, że zgodnie z rozporządzenie wojewody [...] nr. [...] dnia [...].09.1998r.(Dz.Urz. Woj. [...] Nr. [...] poz. [...])w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz prowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń wprowadza ograniczenia dot. lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów wpływających szkodliwie na środowisko, a zwłaszcza zanieczyszczających wodę, glebę, niszczących florę lub faunę, będących źródłem niebezpiecznych odpadów, ponadnormatywnego hałasu lub szkodliwych natężeń pola elektromagnetycznego, pogarszania walorów krajobrazowych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
W ocenie Sądu kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę
VIISA/Wa 102/05 organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97,1 SA 343/00)
Organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 Kpa, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a dot. ustalenia kwestii podniesionych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.
Organ II instancji nie zbadał istnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. w tym najistotniejszego zarzutu dot. ewentualnej konieczności uzgodnienia inwestycji z [...] Parkiem Krajobrazowym zgodnie z rozporządzenie wojewody [...] o nr. [...] z dnia [...].09.1998r.(Dz.Urz. Woj [...] Nr. [...] poz. [...]). Brak takiego uzgodnienia może przesądzić o ważności kwestionowanej decyzji.
Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien w tym przypadku przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.)
Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części".
Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie istnieje, gdyż organ II instancji dysponował materiałem dowodowym a w ramach przepisu art. 136 k.p.a. mógł i powinien wezwać organ do uzupełnienia dowodów i materiałów i następnie zająć merytoryczne stanowisko w sprawie.
Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. l pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.