Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na PPH. "[...] " s.c. K. i C. T. obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w opinii technicznej mgr inż. K. Z. dot. uszkodzonego budynku gospodarczego M. i T. K., zlokalizowanego na działkach opisanych powyżej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008r. nr [...], wobec nie sprecyzowania rodzaju robót budowlanych jakie należy wykonać, tj. zaistnienia niewykonalności decyzji, co jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ stwierdził, że podjęcie decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązuje do ścisłego określenia robót budowlanych podlegających wykonaniu, brak ich wskazania oznacza, że decyzję wydano z naruszeniem ww. przepisu, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K. T. utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego, brak sprecyzowania nakazu w decyzji z dnia [...] lutego 2008r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednak powołanie się na ekspertyzę dotyczącą sposobu i kolejności wykonywania koniecznych robót naprawczych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wskazał, że błędne było zastosowanie procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż art. 51 ust. 3, określający obowiązki organu wobec niewykonania nakazu wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nie mógłby mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W sytuacji bowiem niewykonania obowiązków zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2008r. organ byłby zobligowany do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu, który nie jest w budowie, tj. nie jest wykonywany w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane, lecz jest budynkiem ukończonym i od wielu lat użytkowanym, a obecnie znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że podmiotami praw i obowiązków dotyczących spółki cywilnej są jej wspólnicy. Spółka cywilna nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może być więc adresatem decyzji administracyjnych. Decyzja z dnia [...] lutego 2008 r., zawiera również wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skierowano ją bowiem do spółki cywilnej, która nie posiada osobowości prawnej. Przy czym wspólnicy ww. spółki, tj. K. i C. T., nie posiadają tytułu prawnego do budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła K. T., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 15 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te znajdowały zastosowanie w postępowaniu zwykłym, art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sytuacji, gdy jedynie dokonano błędnego oznaczenia adresata decyzji; a także art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że weryfikowana decyzja została już dawno wykonana, zatem wywołała nieodwracalne skutki prawne, a w takiej sytuacji nie stwierdza się nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 853/09, po rozpoznaniu skargi K. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił.
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 265/10 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej K. T., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 853/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., polegającego na nie uwzględnieniu faktu, iż decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co z kolei stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Słusznym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okazał się również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał naruszenie konkretnych przepisów prawa, organ drugiej instancji dokonując kontroli takiego aktu winien wydać decyzję o utrzymaniu w mocy bądź uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o naruszenia dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji nieważnościowej, w oparciu o inne od wskazywanych w decyzji pierwszoinstancyjnej podstaw stwierdzenia nieważności, jest niedopuszczalnym albowiem jak naruszałoby to wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190, ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w opisanym wyżej wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy organ pierwszej instancji jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazał naruszenie konkretnych przepisów prawa, organ drugiej instancji dokonując kontroli takiego aktu winien wydać decyzję o utrzymaniu w mocy bądź uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o naruszenia dostrzeżone przez organ pierwszej instancji. Wydanie przez organ drugiej instancji decyzji nieważnościowej, w oparciu o inne od wskazywanych w decyzji pierwszoinstancyjnej podstaw stwierdzenia nieważności, jest niedopuszczalnym albowiem jak naruszałoby to wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.
Odnosząc się, za wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., polegającego na nie uwzględnieniu faktu, iż decyzja nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co z kolei stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Sąd stwierdza, co następuje.
Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.
W kontekście ww. uwag nie można uznać, że wykonanie decyzji nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, co z kolei stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
O nieodwracalności skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Skutki techniczne, które nastąpiły na nieruchomości, nie oznaczają nieodwracalnych skutków prawnych.
Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.1 45§1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)