Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 Nr 225, poz. 1466, z późn. zm.), w związku z art.130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.), ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 4250 zł netto (słownie: cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt złotych) z tytułu kosztów przechowywania od dnia 28 grudnia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 27 czerwca 2009 r. z al. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] wskazał, jako podstawę wyliczenia należności za przechowywanie powyższego pojazdu stawkę wynikającą z umowy z dnia [...] listopada 2008 r. zawartej między [...]. i [...] w celu realizacji umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., (umowa pomiędzy [...].). Zgodnie z powyższymi dokumentami i za wynagrodzeniem w nich określonych oraz zapłaconym przez [...], pojazd był przechowywany na parkingu przez pierwsze 6 miesięcy, licząc od daty usunięcia z drogi. Po zakończeniu ustawowego okresu przechowywania pozostał na parkingu, z uwagi na brak w owym czasie uregulowań prawnych dotyczących przepadku własności nieodebranych pojazdów. Ponieważ nie zmieniał się prowadzący parking, ani miejsce jego przechowywania, zasadnym zdaniem organu I instancji było przyjęcie, że wynagrodzenie [...] za okres od dnia 28 grudnia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. powinno być obliczone według stawek określonych w umowie z dnia [...] listopada 2008 r. Wynagrodzenie firmy prowadzącej parking, na którym przechowywana był pojazd marki [...] nr rejestracyjny [...] w okresie od dnia 28 grudnia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. jest zdaniem Prezydenta [...] kosztem przechowywania obciążającym Skarb Państwa - Wojewodę [...].
Organ I instancji, stwierdził, że wysokość kwoty wynika z iloczynu stawki za każdą rozpoczętą dobę parkowania (tj. 17,00 zł netto za dobę) i liczby dób przechowywania pojazdu na parkingu (tj. 250 dób).
Za datę początku okresu odpowiedzialności finansowej Skarbu Państwa Prezydent [...] przyjął dobę kolejną po upływie 6 miesięcznego terminu, liczonego zgodnie z art. 57 § 3 kpa, od dnia wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, tj. dzień 28 grudnia 2009 r. Datą końcową jest dzień określony przez art. 13 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i innych ustaw, czyli dzień 3 września 2010 r.
Pismem z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] wniósł odwołanie od decyzji Prezydent [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 130a ust. 10h ustawy z dn. 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 4250 zł. z tytułu kosztów przechowywania od dnia 28.12.2009 r. do dnia 03.09.2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu 27.06.2009 r w [...] orzekło na odstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Organ II instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął w dniu 09.12.2009 r., zatem koszty przechowywania pojazdu do dnia 3 września 2010 r. jego zdaniem ponosi Skarb Państwa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przywołało, że w postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. zgodnie, z którym, za Skarb Państwa podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym brak jest ogólnej reguły dotyczącej reprezentacji Skarbu Państwa, ustalenie, zatem właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych.
Organ II instancji powołał się na art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Z 2015 r., poz.525) zgodnie, z którymi zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ustanowiona została zasada domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, jest wojewoda (patrz: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, LEX nr 574290). Z przepisów tych można również wywieść, iż Wojewoda ma generalną kompetencje do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa i że jest on generalnym reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] niezasadny jest argument dotyczący niemożliwości ustalenia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, ponieważ w sprawie nie zapadło orzeczenie o przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn akt [...], orzekające przepadek na rzecz [...] przedmiotowego pojazdu. Postanowienie to jest prawomocne. Zgodnie z przepisami ustawy o ustroju miasta stołecznego [...],[...]jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.
Organ II instancji stwierdził, że odwołujący nie kwestionuje wysokości kwoty z tytułu kosztów przechowywania ani sposobu jej naliczenia. Z tego względu Kolegium zdecydowało jednak nie uchylać zaskarżonej decyzji i nie orzekać, co do istoty sprawy poprzez ustalenie wyższej kwoty z tytułu kosztów przechowywania pojazdu ze względu na okoliczność wskazaną w przepisie art. 139 k.p.a.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...].03.2017 r.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy- Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, i uznanie, że właściwym do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...] oraz naruszenie w tym zakresie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do Wojewody [...].
Wojewoda [...] przywołał uzasadnienie decyzji Kolegium Odwoławczego, w którym słusznie stwierdzono, iż w myśl art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym z dniem 4 września 2010 r. Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przepisu art. 13 ustawy nowelizującej wynika, zatem, ze, jeżeli 6-miesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w jego brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją - upłynął w okresie między 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r., to koszty przechowywania pojazdu, po upływie tego sześciomiesięcznego terminu i do dnia 4 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa.
Zdaniem skarżącego powyższy przepis przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę kosztów nie wskazując organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty.
Zdaniem skarżącego potwierdzeniem braku kompetencji wojewody w przedmiocie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przemawiają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1762/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1760/14.
Skarżący podkreślił, że w przywołanym orzecznictwie zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., ponadto ocenił, że w demokratycznym państwie prawym - art 2 Konstytucji RP - nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym.
Skarżący powołał się na fakt, iż od dnia 4 września 2010 r. o przepadku na rzecz powiatu pojazdów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej orzeka sąd w cywilnym postępowaniu nieprocesowym, w związku, z czym na podstawie § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 28 lutego 201 i r. jest możliwe zastosowanie przepisów ustawy regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Dotyczy to zwłaszcza art. 102 § 2 ustawy, który, jak wskazano, nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Ponieważ zgodnie z art. 19 § 1 ustawy w przypadku egzekucji administracyjnej należności pieniężnych organem egzekucyjnym jest, co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, można prezentować pogląd, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu kosztów wskazanych w art. 13 ustawy nowelizująca) są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.
Zdaniem Wojewody [...] za właściwością naczelników urzędów skarbowych przemawiać może również ciągłość obowiązku ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów w zakresie określonym w art. 13 ustawy nowelizującej (tj. kosztów powstałych po upływie terminu 6 miesięcy od dnia usunięcia danego pojazdu z drogi do dnia 4 września 2010 r. wobec tych pojazdów, w przypadku, których powyższy termin 6 miesięcy upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a 4 września 2010 r.).
Skarżący wskazał nadto, że stanowisko odnośnie właściwości naczelników urzędów skarbowych do działania w imieniu Skarbu Państwa w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów określonych w art. 13 ustawy nowelizującej podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OW 226/12), powołując się właśnie na argument o ciągłości kompetencji naczelników urzędów skarbowych w omawianym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] ustalającą, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 4250 zł netto (słownie: cztery tysiące dwieście pięćdziesiąt złotych) z tytułu kosztów przechowywania od dnia 28 grudnia 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu 27 czerwca 2009 r. z al. [...] w [...].
Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] stanowi art. 13 ustawy z dn. 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 1018 ze zm.), zgodnie, z którym Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6 – miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli do dnia 3 września 2010 r.
Ustalenie generalnej zasady przewidującej ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów nie oznacza, że ustawodawca w art. 13 ustawy zmieniającej wskazał podmiot, statio fisci, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia tych kosztów, nie wskazał również trybu zwrotu tych kosztów.
Dokonana ustawą o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym zmiana art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez dodanie nowych ustępów 10a – 10l polegała na tym, że ustawodawca określił, kto ponosi koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Zgodnie z dyspozycją art. 130a ust. 10h, koszty te ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.
W świetle wskazanych powyżej regulacji starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) został upoważniony przez ustawodawcę do wydania decyzji o ustaleniu kosztów przechowania pojazdu wyłącznie wobec właściciela pojazdu, przy czym stan władania ocenia się na dzień wydania dyspozycji do usunięcia pojazdu, a nie na dzień orzekania przez organ w tym zakresie.
Art. 130a ust. 10h nie upoważnia w żadnej mierze starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) do orzekania o zapłacie kosztów przez Skarb Państwa. Przepis nie zawiera takiego upoważnienia, a ponadto odpowiedzialność Skarbu Państwa w zakresie oznaczonym art. 13 ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym następuje ex lege, a nie na podstawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a więc żaden organ administracji publicznej nie wydaje w takim zakresie decyzji. Właściwym do rozstrzygania sporów pomiędzy żądającym ewentualnej zapłaty na podstawie art. 13 ustawy przechowawcą (dozorcą), a podmiotem zobowiązanym do zapłaty byłby sąd powszechny.
Treść art. 130a ust. 10h Prawo o ruchu drogowym jest jasna i nie wymaga żadnej wykładni.
Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) nie ma również w takim wypadku podstawy do orzekania władczego, od jakiego innego organu, działającego za Skarb Państwa (statio fisci), zapłata taka będzie należna. Organ administracji (rządowej lub samorządowej) nie może, bowiem bez wyraźnego upoważnienia ustawowego czynić innego organu zobowiązanym do zapłaty, zastępując tym samym sąd powszechny, w którego wyłącznej kognicji takie rozstrzyganie leży, zaś art. 102 § 2 u.p.e.a. takiego upoważnienia nie zawiera, gdyż rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ten przepis służy wypłacie wydatków dozorcy ruchomości i są to wydatki doraźne ponoszone przez organ egzekucyjny, którym jest starosta.
Odnośnie dowolnego ustalenia przez Prezydenta [...] (zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium w [...]) statio fisci na podkreślenie zasługuje ponadto, że wojewoda (zgodnie z art. 3 ust. pkt. 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz. U. z 2015 r. poz. 525) jest reprezentantem Skarbu Pastwa, ale wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym z 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 2259) organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie przepisów odrębnych do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika, że nie można domniemywać obowiązków organu, jako statio fisci, w zakresie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu (w tym wynagrodzenia) na rzecz przechowawcy (dozorcy).
Prezydent [...], ponowienie rozpoznając sprawę, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, dokonaną przez Sąd, uwzględni omówione w niniejszym wyroku granice własnej kognicji i oznaczy osobę zobowiązaną do zapłaty powstałych kosztów, z uwzględnieniem treści art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym i wskazaniem osoby zobowiązanego, zgodnie z tym przepisem.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), art. 200 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).