Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], po przeprowadzeniu wstępnego badania zażalenia Z.Ł.("skarżąca") na zawiadomienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...].
Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.").
2. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że pismem z dnia 17 października 2016 r. skarżąca wniosła "skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...] w N.". Skarżąca wskazała szereg czynności PINB podjętych w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym mającym na celu wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w N. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], którą nakazano inwestorowi – K.Ż. – dokonanie rozbiórki wiaty o konstrukcji stalowej, o wym. w rzucie 6,6 x 5,05 m, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w N. przy ul. S. [...]WINB zakwalifikował ww. pismo jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pismo, w którym zainteresowany skarży się na ogół czynności organu egzekucyjnego jest pismem o charakterze skargi składanej na podstawie art. 227 k.p.a., a więc zawiadamiającej właściwy organ o nienależytym wykonywaniu zadań przez pracowników podległego organu administracyjnego, skutkującym naruszeniem praworządności lub interesów skarżącego.
GINB podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy ustawa tak stanowi. Pismo [...]WINB z dnia 21 grudnia 2016 r. to zawiadomienie o rozpatrzeniu skargi z dnia 17 października 2016 r. na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w toku zakończonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu, nie stanowiło ono rozstrzygnięcia dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania, a więc nie było postanowieniem. W związku z tym, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., zawiadomienie to nie mogło być zaskarżone w drodze zażalenia.
3. Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] marca 2017 r. wniosła Z. Ł., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu temu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zawiadomienie [...]WINB z dnia 21 grudnia 2016 r. nie jest postanowieniem, podczas gdy ww. zawiadomienie stanowi w istocie rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na bezczynność PINB złożonej przez skarżącą w trybie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 poz. 1207 ze zm., "u.p.e.a.") oraz naruszenie art. 6 § 1a u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pismo skarżącej z dnia 17 października 2016 r. nie stanowi skargi na bezczynność wierzyciela, a w konsekwencji – że nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że nie budziło wątpliwości w sprawie, że pismo skarżącej z dnia 17 października 2016 r. stanowiło skargę na bezczynność wierzyciela: zostało ono sporządzone samodzielnie przez skarżącą i zostało wniesione bezpośrednio do organu wyższej instancji ([...]WINB) nad organem prowadzącym przedmiotowe postępowanie egzekucyjne (PINB). Skarżąca podniosła zarzuty co do działań PINB w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując, że przedmiotowa wiata, co do której orzeczono nakaz rozbiórki, w rzeczywistości nie została rozebrana, lecz jedynie przesunięta o parę metrów od pierwotnej lokalizacji, po czym po kilku dniach wróciła na dotychczasowe miejsce. Ponieważ w niniejszej sprawie PINB występuje jednocześnie w roli organu administracji raz wierzyciela, zdaniem skarżącej, jeśli [...]WINB powziął wątpliwości co do charakteru jej pisma, mógł zwrócić się do niej o jego doprecyzowanie.
W ocenie skarżącej, organ uznał, że ww. pismo stanowi skargę na działalność PINB, złożoną w trybie art. 227 k.p.a., całkowicie pomijając zarzuty przez nią przedstawione oraz elementy składowe zawiadomienia świadczące o tym, że w istocie stanowi ono postanowienie oddalające skargę z art. 6 § 1a u.p.e.a.
- 4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
- II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
6. Zaskarżonym postanowieniem GINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na zawiadomienie [...]WINB z dnia 21 grudnia 2016 r., iż uznaje za bezzasadną skargę Z. L. z dnia 17 października 2016 r. na nienależyte wykonanie zadań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. ("PINB") w czasie prowadzenia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku nakazanego K. Ż. w decyzji PINB z dnia [...] października 2015 r.
Sąd ocenił zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
7. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła zażalenie na zawiadomienie organu pierwszej instancji o uznaniu za bezzasadną skargi skarżącej na nienależyte wykonywanie zadań przez PINB w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżącej, zawiadomienie to w rzeczywistości stanowiło postanowienie oddalające skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (art. 6 § 1a u.p.e.a.), a nie zawiadomienie wydane po złożeniu przez stronę skargi w trybie art. 227 k.p.a., a więc przysługiwało na nie zażalenie. Sąd uznał tę argumentację za prawidłową.
8. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi, składanej zgodnie z przepisami rozdziału 2 Działu VIII k.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca oraz zawiadomić stronę o sposobie jej załatwienia (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.). O tym, jakie elementy powinno zawierać zawiadomienie, mowa w art. 238 § 1 k.p.a.
Z kolei na podstawie art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. (w tym – do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazanych do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego) gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Podstawą do wszczęcia egzekucji administracyjnej będzie więc także, jak w niniejszej sprawie, decyzja nakazująca rozbiórkę.
Jak wynika z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (tu: powiatowy organ nadzoru budowlanego) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, a na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.).
9. W niniejszej sprawie pismo skarżącej z dnia 17 października 2016 r. należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu egzekucyjnego, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. Z treści tego pisma wynikało bowiem, że mimo pozytywnej oceny organu (protokół kontroli z dnia 30 września 2016 r., nr [...]) decyzja z dnia [...] października 2015 r. nie została wykonana. Wskazane przez skarżącą okoliczności faktyczne sugerowały, że doszło jedynie do tymczasowych zmian związanych z lokalizacją przedmiotowej wiaty, a nie do jej rozbiórki, natomiast organ od dnia dokonania kontroli nie podjął innych czynności, które zmierzałyby do wyegzekwowania obowiązków wynikających z ww. decyzji. Skarżąca na tej podstawie domagała się od organu egzekucyjnego podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
Skoro więc pismo to zostało błędnie zakwalifikowane przez organy, błędnie zastosowały one przepisy dotyczące skarg wnoszonych na podstawie rozdziału 2 Działu VIII k.p.a., zamiast nadać mu bieg zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a.
Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne. Będzie to miało miejsce właśnie wtedy, gdy zachowanie dłużnika nacechowane jest wyjątkowo złą wolą, gdy dłużnik podejmuje czynności (także pozaprawne) zmierzające do uniemożliwienia prowadzonej egzekucji za wszelką cenę, a podejmowane przez wierzyciela działania tych okoliczności nie uwzględniają (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/09, LEX nr 1 687 225). Tego typu okoliczności, wskazane w piśmie skarżącej z dnia 17 października 2016 r. nie zostały wzięte przez organ pod uwagę, choć mogły one być pomocne w jego prawidłowej interpretacji.
- 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one zasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób poprawny, a wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył prawo.
- 11. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe.
- 12. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.