Uzasadnienie
- I. Stan sprawy
- 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzające Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 10 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).
- 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 3 lipca 2013 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek Gminy [...] o pozwolenie na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., tj. po upływie 29 dni od daty wpływu wniosku, Starosta [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego.
Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r., które do organu wpłynęło 20 sierpnia 2013 r.) [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, i poinformowała organ iż jest razem z [...] spadkobiercą po [...]. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., które do organu wpłynęło w dniu 2 września 2013 r., [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 4 września 2013 r., tj. po upływie 63 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] wystąpił do inwestora o ustosunkowanie się do uwag [...], zawartych w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r.
Pismem z dnia 9 września 2013 r., tj. po upływie 68 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] wystąpił do Gminy [...] o ustosunkowanie się do uwag [...] zawartych w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r.
Pismem z dnia 11 września 2013 r. Gmina [...] przedstawiła swoje stanowisko odnośnie pisma [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r.
Pismem z dnia 16 września 2013 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko odnośnie pisma [...] z dnia 28 sierpnia 2013 r.
Pismem z dnia 30 września 2013 r., tj. po upływie 89 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku, Starosta [...] na podstawie art. 10 kpa, poinformował strony postępowania, iż w terminie 7 dni od daty otrzymania tego pisma, mogą zapoznać się ze sprawą.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., tj. po upływie 107 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
Tym samym, zdaniem GINB, organ stopnia podstawowego dopuścił się 42 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, i przekroczenie to skutkuje karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w wysokości 21 000 zł (42 dni x 500 zł = 21 000 zł).
GINB stwierdził, iż nie sposób zgodzić się z organem wojewódzkim co do odliczania od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, okresu 13 dni (tj. od pisma z dnia 4 września 2013 r. do dnia 17 września 2013 r. – upływ terminu na zajęcie stanowiska przez inwestora) oraz okresu 8 dni (tj. od pisma z dnia 30 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. - związanego z możliwością zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania).
Organ stwierdził, że zawiadomienia Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. na podstawie art. 10 kpa, są zwykłymi czynnościami procesowymi, wobec czego związane z tymi okolicznościami okresy procedowania nie podlegają odliczeniu, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał również, że art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwiania spraw określonych w przepisach kpa, nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym w tym przepisie terminie.
Organ stwierdził, że w myśl art. 139 w zw. z art. 144 kpa, organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie GINB naruszenie, jakiego dopuścił się organ wojewódzki, tj. błędna kwalifikacja czynności organu stopnia podstawowego, nie ma charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, a zatem należało, zdaniem organu, utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej.
3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Starosta [...], i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i 8 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie złożonego charakteru sprawy, tj. wątpliwości dotyczących prawa własności działki objętej zamiarem inwestycyjnym, ustalenia właścicieli – spadkobierców, konieczności wielokrotnego zawiadamiania stron o możliwości zapoznania się z przedmiotem wniosku, nieuwzględnienia okresu związanego z koniecznością ustosunkowania się inwestora do zastrzeżeń składanych przez strony.
- 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
- II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
6. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzające Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 10 500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...] października 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.
7. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ (organ administracji architektoniczno–budowlanej) nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 ust. 8 tej ustawy, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.
Z przepisów tych wynika, że skomplikowany charakter sprawy, o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność organu administracji za opóźnienie w wydaniu decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2014 r. II OSK 58/13). Przyjąć również należy, że termin ten – określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane – rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, gdy wniosek o wydanie pozwolenia jest kompletny i odpowiada wymogom ustawowym, bowiem, stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, czyli w zakresie kompletności i zgodności projektu budowlanego z przepisami, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wyżej wskazano, w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca określił zdarzenia prawne i czynności, które nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6, jednakże, zdaniem Sądu, do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania - art. 61 § 4 kpa, czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy czy uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu - art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 kpa. Uwzględniając natomiast konieczność przeprowadzenia tych czynności, ustawodawca określił maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na 65 dni, natomiast w pozostałych przypadkach, decyzję w sprawie pozwolenia należy wydać bezzwłocznie.
Zdaniem Sądu, określony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę określony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych, bowiem w art. 35 § 3 kpa ustawodawca przewidział obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej - czyli w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę.
Do czynności, które przedłużają ten termin można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.
A zatem, w przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest zdaniem Sądu wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, jednakże, warunkiem koniecznym jest szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podjęcie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowy wniosek do Starostwa [...] wpłynął w dniu 3 lipca 2013 r., natomiast Starosta [...] dopiero pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. (po upływie 29 dni od daty wpłynięcia wniosku) poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie.
Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Okoliczności te, jako wyjątki mające wpływ na obliczenie terminu 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinny być zgodnie z regułami wykładni norm prawnych interpretowane i stosowane literalnie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 767/2007).
8. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r., tj. wydaną po upływie 107 dni od daty wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku oświetlenia solarnego placu zabaw na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].
9. Słusznie GINB uznał, iż nie sposób zgodzić się z organem wojewódzkim co do odliczania od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, okresu 13 dni (tj. od pisma z dnia 4 września 2013 r. do dnia 17 września 2013 r. – upływ terminu na zajęcie stanowiska przez inwestora) oraz okresu 8 dni (tj. od pisma z dnia 30 września 2013 r. do dnia 8 października 2013 r. - związanego z możliwością zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania), bowiem zawiadomienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz z dnia 30 września 2013 r. na podstawie art. 10 kpa, są zwykłymi czynnościami procesowymi, wobec czego związane z tymi okolicznościami okresy procedowania nie podlegają odliczeniu, o którym mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane.
Zasadne jest stanowisko GINB, który stwierdził, ż organ stopnia podstawowego dopuścił się 42 – dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, i przekroczenie to skutkuje karą pieniężną określoną w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w wysokości 21 000 zł: 42 dni x 500 zł = 21 000 zł, a nie jak 21 – dniowej zwłoki skutkującej karą pieniężną w wysokości 10 500 zł, jak określił to organ pierwszej instancji.
Przyznać również należy rację GINB, iż stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 kpa, organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie, naruszenie, jakiego dopuścił się organ wojewódzki, tj. błędna kwalifikacja czynności organu stopnia podstawowego, nie ma charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa, a zatem słusznie GINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej.
- 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.
- 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.