Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz. U z 2016 r., poz.
23) po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r" znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.
[...] wnioskiem z dnia [...] października 1999 r., wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przemysłowym przy ul. [...] w [...].
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowalne (Dz. U z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm. - według stanu prawnego na dzień [...] listopada 1999 r.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Na podstawie projektu budowlanego organ ustalił, że sporna inwestycja polegała na wykonaniu instalacji gazowej w części budynku przy ul. [...] (oznaczonego jako [...] i [...]) w [...], który jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1) położony jest na działce o nr ew. [...]. Jednakże z rys. nr 2 "rzut parteru" i nr 3 "rozwinięcie aksonometryczne", wynika, że inwestycja obejmowała również wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej oraz kotła gazowego w części budynku (oznaczonej jako 7C) położonej na działce o nr ew. [...]. Wewnętrzna instalacja gazowa miała zostać poprowadzona od szafki znajdującej się na ścianie w części budynku (oznaczonej jako 7D) do wewnątrz budynku, a następnie miała przebiegać przez pomieszczenia w budynku (oznaczonego jako 7D i 7C). Kocioł gazowy został usytuowany w pomieszczeniu położonym w części budynku (oznaczonej jako 7C).
W związku z powyższym inwestor - [...] - winien był wykazać się prawem do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane i dowód stwierdzający posiadanie tego prawa załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Organ ustalił, że w aktach Prezydenta [...] znajduje się wypis z ewidencji gruntów (stan na dzień [...] lutego 1999 r.) z którego wynika, że właścicielem działki o nr ew. [...] był Skarb Państwa, a współużytkownikami wieczystymi była [...] i [...] pismem z dnia [...] lipca 1999 r., wyraził zgodę na "ułożenie gazociągu na działce Nr [...] do budynku J. i J. G., J. i K. K. oraz "[...]." kopia pisma w aktach organu stopnia podstawowego).
W toku postępowania odwoławczego organ pismem z dnia [...] lutego 2016 r., zwrócił się do [...]., o przesłanie dokumentu, z którego wynikać będzie zgoda ówczesnych właścicieli działki o nr ew. [...] bądź też ich następców prawnych, na realizację spornej inwestycji na tych działkach, bądź też innego dokumentu, z którego będzie wynikać prawo do dysponowania działkami o nr ew. [...] na cele budowlane.
Do dnia wydania decyzji [...]., nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo.
Z uzyskanej w toku postępowania odwoławczego umowy częściowego zniesienia współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1998 r., repertorium [...] Nr [...]), organ ustalił, że H. P. i jego żona –Z. L. P. nabyli na własność wyodrębniony lokal użytkowy [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Samodzielność i możność stanowienia odrębnej nieruchomości tego lokalu została stwierdzona zaświadczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1998 r. Z dokumentacji uzyskanej z Urzędu Miasta [...] wynika, że lokal ten obejmował pomieszczenia budynku 7 C i 7 D, w których została zaprojektowana wewnętrzna instalacja gazowa oraz kocioł gazowy, na co wskazuje również opis izb lokalu zawartego w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu niemieszkalnego położonego od ul. [...] w [...].
W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż brak było zgody właścicieli lokalu użytkowego [...]", na dysponowanie nim przez [...]., na cele budowlane, tj. zgody H. P. i – Z. L. P. na dysponowanie ww. 'lokalem na cele budowlane.
Wskazał jednocześnie, że pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę podpisał się H. P., który jak wynika z pieczątki był prezesem Zarządu "[...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu użytkowego [...]", przy ul. [...] w [...] wynika, że na dzień wydania decyzji jedynym użytkownikiem wieczystym był H. P. W związku z czym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma podstaw do uznania, iż brak jednoznacznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a- Niezależnie od powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał stanowisko trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 17 lat od daty jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r" sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138).
Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie została wydana rażącym naruszeniem przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r,. nie jest także obarczoną żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości* bez podstawy prawnej; nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
W związku z powyższymi ustaleniami Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł P. M. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie przez organ, iż nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę została wydana wnioskodawcy bez wymaganej przepisami prawa zgody właściciela działki nr [...], co definitywnie stanowi o rażącym naruszeniu prawa,
- 2. art. 7 kpa poprzez złamanie podstawowej zasady praworządności i w konsekwencji legitymizowanie przez organ naruszenia prawa własności P. M. wobec istotnego naruszenia norm prawnych przez H. P. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd kontrolował decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., którą uchylono decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/ skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35.
Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1opkt 2 kpa., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, ze o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt2 k.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze – które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r.IIARN 13/94. OSN 1994/3/36.
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, ze nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia13 grudnia 1988r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23 wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36.
Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy na charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane " naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.
W ocenie Sądu organ niewadliwie uznał, że w niniejszej sprawie do takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie doszło.
Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. udzielono inwestorowi "[...] pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przemysłowym przy ulicy [...] w [...] (działka [...])
Analiza zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu budowlanego pozwoliła na stwierdzenie, że inwestycja obejmuje również wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej oraz kotła w części budynku oznaczonego, jako 7 C na działce nr [...], co do której inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ nadzoru ustalił jednocześnie, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę podpisał H. P., prezes Zarządu "[...]., który wraz z żona L. P. nabyli na własność wyodrębniony lokal użytkowy [...]" w budynku przy ulicy [...] w [...]. Samodzielność i możność stanowienia odrębnej nieruchomości tego lokalu została stwierdzona zaświadczeniem Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1998 r. (zaświadczenie z dnia [...] marca 1998 r. oraz dokumentację stanowiącą podstawę jego wydania znajdującą się w aktach postępowania.)
Z rzutu parteru budynku produkcyjnego nr [...] na terenie [...] W [...], na którym oznaczono lokal użytkowy [...] ", oraz załącznika nr 1 do ww. zaświadczenia, wynika że lokal ten obejmował pomieszczenia w budynku 7 C i 7 D, w których została zaprojektowana wewnętrzna instalacja gazowa oraz kocioł gazowy. Wskazuje na to również porównanie opisu izb lokalu zawarte w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu niemieszkalnego położonego od ulicy [...] w [...] z rzutem parteru.
Powyższe ustalenia pozwoliły Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na stwierdzenie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brak było bowiem zgody właścicieli lokalu użytkowego [...]", na dysponowanie nim przed [...], na cele budowlane, tj; zgody H. P. i Z. L. P. na dysponowanie ww. lokalem na cele budowlane jednakże z uwagi na to, że decyzja nie wywołała niemożliwych do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, skutków społeczno- ekonomicznych, brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że pod wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę podpisał się Pan H. P., który jak wynika z pieczątki był prezesem Zarządu "[...] Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla lokalu użytkowego [...] " przy ul. [...] w [...] wynika, że w chwili obecnej jedynym użytkownikiem wieczystym jest Pan H. P. Odwołanie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wniósł także H. P., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego, że inwestor ("[...].) nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane.
Sąd, w składzie orzekającym w pełni akceptuje tą ocenę.
Podkreślić jednocześnie należy, iż nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taka cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.
Brak oczywistości naruszenia wyklucza możliwość przypisania rozstrzygnięciu wady kwalifikowanej o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Organ zasadnie przywołał tak, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 156 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji maja obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygniecie.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podst. Art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r. (...) 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.