Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013r, Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...[ z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] udzielającej inwestorom B., W. i M. F. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i zmodernizowanego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 7 listopada 2012 r. wszczął na wniosek strony M. W. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], która została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Analizując akta sprawy ustalił, iż wobec inwestorów było prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Po wykonaniu nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2001 r. udzielił B., M. i W. F. pozwolenia na dokończenie robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Następnie po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 4 lipca 2003r o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] udzielił takiego pozwolenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie właściwego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku.
Postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało bowiem wszczęte w dniu 4 lipca 2003r, a zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003r, Nr 80, poz 1126) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust 2.
Przepis art. 59 ust 1 Prawa budowlanego w dacie złożenia wniosku stanowił, iż właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
- 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budową,
- 2) uporządkowania terenu.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż akta sprawy nie zawierają protokołu przeprowadzenia oględzin w związku z wystąpieniem o pozwolenie na użytkowanie.
Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2003 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia wizji na miejscu budowy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. F., W. F. oraz M. F. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1999r, nr [...]. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane były prowadzone z istotnymi odstępstwami zostało wdrożone postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000r, nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000r, Nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej uwzględniającej zmiany dokonane w trakcie realizacji robót.
Po złożeniu wskazanej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2001 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 a Prawa budowlanego udzielił B., M. i W. F. pozwolenia na dokończenie robót budowlanych przy rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego, określonych w załączonej dokumentacji inwentaryzacyjnej, stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Wnioskiem z dnia 4 lipca 2003r zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego inwestorzy zawiadomili o zakończeniu rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalnego i wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestorzy przedłożyli dokumenty, o których mowa w art. 57 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku zgodnie z którym organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
- 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budową,
- 2) uporządkowania terenu.
Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące braku protokołu organu stwierdzającego na miejscu budowy, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i z warunkami pozwolenia na budowę oraz o uporządkowaniu terenu budowy, co jest naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże organ odwoławczy uznał, iż w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego brak obowiązkowej kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie jest rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/11).
Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż wykonanie nałożonych na inwestorów obowiązków oraz przedłożenie przez inwestorów wymaganych na podstawie art. 57 Prawa budowlanego dokumentów, w tym oświadczenia kierownika budowy R. R. z dnia [...].07.2003r., pozwala uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2003 r., o pozwoleniu na użytkowanie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe potwierdza także protokół kontroli Nr [...], z dnia [...].11.2011r r., przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w którym potwierdzono (pkt 4), że w stosunku do dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej stanowiącej załącznik do decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...].04.2001r., Nr [...], odstępstw nie stwierdzono.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż badana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną (została skierowana do inwestora), była wykonalna w dniu jej wydania, nie wywołała czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa.
Na decyzję Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. M., M. W., M. W. i J. E. N. Skarżący domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji wnieśli również o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w trakcie postępowania naprawczego tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r., Nr [...] oraz decyzji z dnia z [...] sierpnia 2003 r., Nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- - naruszenie art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 81 c ust. 2 i 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2, art. 84b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.);
- - art. 7, art. 8, art. 61 § 1 i 2, art. 77 §1, art. 78 §1, art. 85 § 1, art. 106 § 1 i 4, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe lub brak ich zastosowania.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż PINB nie dokonał niezbędnych analiz, w konsekwencji usankcjonowano rozbudowę naruszającą granicę nieruchomości sąsiedniej dz. nr [...] (nieruchomość skarżących) i wybudowanie jednej ze ścian budynku (wraz z fundamentami) na działce skarżących bez oczywistego prawa do dysponowania tą nieruchomością. Skarżący zarzucili, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].08.2003 r., nr [...], została wydana bez dokonania obowiązkowej kontroli.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego i zmodernizowanego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Wskazać należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Podstawę materialno prawną kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003r., Nr [...] stanowił art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Organy trafnie wskazały, iż należy stosować art. 59 ust 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z przed nowelizacji gdyż stosownie do art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003r, Nr 80, poz 1126) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z treści art. 59 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na użytkowanie było wydawane po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
- 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budową,
- 2) uporządkowania terenu.
W rozpoznawanej sprawie zgodność wykonania obiektu należało zbadać z dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową stanowiącą załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...].04.2001 r. Nr [...] udzielającej inwestorom pozwolenia na dokończenie robót budowlanych.
Inwestor bowiem w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę i prowadzone było postępowanie naprawcze w trakcie którego zobowiązano inwestora do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej uwzględniającej zmiany dokonane w trakcie realizacji robót, a następnie udzielono pozwolenia na dokończenie robót budowlanych określonych w załączonej dokumentacji inwentaryzacyjnej.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak protokołu nie stanowi rażącego naruszenia art. 59 ust 1 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07).
W niniejszej sprawie pomimo braku protokołu, zgodność wykonania obiektu z dokumentacją inwentaryzacyjno-projektową powinna wynikać z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na dokumenty wymagane na podstawie art. 57 Prawa budowlanego, które zostały przez inwestora przedstawione oraz na protokół kontroli z dnia [...] listopada 2011r, Nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w którym potwierdzono (pkt 4), że w stosunku do dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej stanowiącej załącznik do decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...].04.2001r., Nr [...], odstępstw nie stwierdzono.
Tymczasem skarżący zarzucają usankcjonowanie rozbudowy naruszającej granicę nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [...] której własność nabyli aktem notarialnym przedłożonym na rozprawie do akt sprawy i z którego dowód sąd przeprowadził w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
Skarżący zarzucili wybudowanie jednej ze ścian budynku (wraz z fundamentami) na działce stanowiącej własność skarżących bez oczywistego prawa do dysponowania tą nieruchomością.
W związku z podniesionymi zarzutami wyjaśnienia wymaga kwestia wybudowania budynku z naruszeniem granicy działki inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej stanowiącej załącznik do decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...].04.2001r., Nr [...] powinien wyjaśnić jakie usytuowanie budynku przewiduje wskazana dokumentacja inwentaryzacyjno-projektowej oraz czy budynek został wybudowany zgodnie z powyższą dokumentacją.
W protokole oględzin zawarte jest ogólnikowe stwierdzenie, iż " w stosunku do dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej stanowiącej załącznik do decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...].04.2001r., Nr [...], odstępstw nie stwierdzono".
Nie wyjaśniona pozostała jednak podstawowa kwestia podnoszona przez skarżących, która dotyczyła wybudowania jednej ze ścian budynku wraz z fundamentami na działce stanowiącej własność skarżących.
Nie wiadomo czy faktycznie budynek został wybudowany z naruszeniem granicy działki oraz jakie sytuowanie budynku przewiduje zatwierdzona dokumentacja inwentaryzacyjno-projektowa.
Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11.2011r wynikają nieprawidłowości budowy polegające na wykonaniu okna w ścianie graniczącej z posesją skarżących oraz skierowanie wylotów kanałów kominowych na posesję skarżących. Ponownie analizując dokumentację inwentaryzacyjno-projektową Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien odnieść się również i do tych nieprawidłowości.
Zdaniem Sądu, w sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności związane z posadowieniem budynku oraz wynikające z protokołu oględzin nieprawidłowości dlatego przedwczesny jest wniosek, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego[...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.