Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r., znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. K. i J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], z uwagi na brak przymiotu strony B. K. i K. K. oraz brak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
Pismem z dnia 1 października 2012 r. W. i J. K. oraz B. i K. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zbadanie pod względem zgodności z projektem budowlanym budowy budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...]. W dniu 31 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę na nieruchomości w obecności inwestora H. A. K. oraz W. K., W. K., J. K. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że roboty budowlane przy budowie budynku inwentarskiego są prowadzone zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], wskazując, że inwestycja jest realizowana zgodnie z prawem, zatem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
W. i J. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nakazał doręczenie rozstrzygnięcia wszystkim wnioskodawcom zgodnie z przepisami k.p.a.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie podnosząc e prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego - obory, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], z uwagi na brak przymiotu strony B. K. i K. K. oraz brak podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy, zarówno z wniosku W. K. i J. K., jak i z urzędu, ponieważ realizowana inwestycja nie uchybia przepisom ustawy Prawo budowlane.
J. i W. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Na skutek rozpoznania zażalenia zapadło opisane na wstępie postanowienie.
Organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa, w tym przede wszystkim art. 61 a k.p.a. Podkreślił, że powiatowy organ nadzoru budowanego na skutek wniosku W. i J. K. oraz B. i K. K. z dnia 1 października 2012 r. o treści: "Prosimy o sprawdzenie, czy budowany obiekt inwentarski (...) jest zgodny z wydanym projektem budowlanym (...)" prowadził wstępne czynności wyjaśniające dotyczące zgodności przedmiotowej inwestycji z dokumentacją budowlaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 października 2012 r. stwierdził, że roboty budowlane polegające na budowie budynku inwentarskiego są wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podczas kontroli nie stwierdził odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy zrealizowanej inwestycji. W protokole wskazano, że przeprowadzone pomiary obrysu budynku potwierdzają zgodność realizacji obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, stanowiącym załącznik do wydanego pozwolenia na budowę. Ponadto w protokole tym stwierdzono, że rzędna zero budynku 0,00 = 120,90 wyznaczona w zatwierdzonym projekcie budowlanym na ruszcie żelbetowym odpowiada rzędnej terenu 120,90 na mapie do celów projektowych w sąsiedztwie budynku, z tego względu organ powiatowy uznał, że budynek nie został wyniesiony ponad poziom terenu. Tak więc, wbrew temu co podnoszą skarżący organ powiatowy ustalił, iż inwestycja została wykonana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego i odmówił jego wszczęcia w niniejszej sprawie, z uwagi na realizowanie przedmiotowej inwestycji zgodnie z decyzją i warunkami pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu podkreślił, iż kwestia zalewania działki skarżących była przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ samorządowy w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Powyższe potwierdził pełnomocnik skarżących, który podniósł, iż Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał H. i W. K. przywrócenie poprzedniego stanu stosunków wodnych na gruncie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zalewania nieruchomości skarżących została już rozstrzygnięta aktem administracyjnym przez kompetentny do tego organ administracji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że organ powiatowy odmówił przymiotu strony B. K. i K. K., nie zaś W. i J. K., którym jako bezpośrednim sąsiadom może przysługiwać status strony. Z uwagi na realizowanie inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nie było podstaw do wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. K. Skarżący zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 61 a § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania, w której brak było podstaw do zastosowania tego przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładne sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) poprzez niewstrzymanie postawieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Skarżący podkreślił, że bezspornie W. i J. K. posiadają przymiot strony, bowiem bezpośrednio sąsiadują z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane. Na skutek prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego doszło do naruszenia stosunków wodnych i zalania ich nieruchomości. Organ przeprowadził kontrolę, ale nie dokonał szczegółowego pomiaru wysokości budynku, stwierdzając, że został on wniesiony prawidłowo ponad poziom terenu. Nie dokonano pomiaru geodezyjnego, z którego wynikałoby, że nie doszło do naruszenia punktu zero.
Ponadto skarżący stwierdził,że z działań podjętych przez organ wynika, iż ten de facto wszczął przedmiotowe postępowanie. Nie można więc mówić tu o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zdaniem organu prowadzenie postępowania było bezprzedmiotowe, organ, działając zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinien postępowanie umorzyć, nie zaś odmawiać wszczęcia postępowania, które faktycznie zostało już wszczęte.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisów prawa.
Zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61 a § 1 k.p.a. stanowi natomiast, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej w szczególności, gdy, żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Owe przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaIno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Przyjmuje się, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być np. brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, np. wniesiono o wydanie orzeczenia o rozbiórce, zaś obiekt budowlany, którego dotyczy żądanie, został już wcześniej rozebrany lub uległ spaleniu w wyniku pożaru, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje także wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, np. przyznania prawa własności do nieruchomości komunalnej lub wydzierżawienia takiej nieruchomości, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym).
Powyższe poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. VII SA/Wa 813/12, w którym wskazano, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 a § 1 k.p.a.
Organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek wniosku skarżących, bez wszczęcia postępowania i zawiadomienia stron o czynnościach procesowych, przeprowadził w dniu 31 października 2012r., oględziny na przedmiotowej nieruchomości. Zebrany w tym trybie materiał dowodowy, legł u podstaw oceny okoliczności sprawy i tezy o zgodności prowadzonych robót z wydanym w ich przedmiocie pozwoleniem na budowę.
Takie merytoryczne ustalenie organu, powinno być powzięte po wszczęciu postępowania i nie powinno uzasadniać odmowy jego wszczęcia.
W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym czynności dowodowych, co w efekcie może doprowadzić do wniosku, że wydanie rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe - wydana powinna być decyzja administracyjna - o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego – art. 105 § 1 k.p.a.
Podobnie badanie przesłanki podmiotowej - przymiotu strony wnioskodawców, jeżeli wiąże się z postępowaniem dowodowym na okoliczność przesłanek decydujących o tym, czy są, czy też nie są stroną postępowania wymaga wszczęcia postępowania.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270).