Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] lutego 2006r. o braku podstaw do stwierdzenia u D. R. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z materiału dowodowego wynikało, że D. R. w latach 1971-1990 pracowała jako nauczycielka w pełnym wymiarze czasu pracy. Od 1990r. do czasu orzekania była zatrudniona na stanowisku wicedyrektora, realizując dodatkowo godziny dydaktyczne. Od 1996r. pracowała dodatkowo w ramach umowy - zlecenia na stanowisku nauczyciela geografii, w ostatnim okresie zatrudnienia łączna liczba przepracowanych w tygodniu godzin dydaktycznych wynosiła ok. 12 godzin tj. mniej niż określa pensum dla nauczycieli.
Od 1999r. D. R. była leczona w Poradni Foniatrycznej, w 2005r. przebywała na leczeniu uzdrowiskowym z powodu przewlekłego zapalenia krtani.
[...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...]. Poradnia Chorób Zawodowych w [...]. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2005r. o rozpoznaniu u D. R. choroby zawodowej narządu głosu.
Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. dokonał oceny narażenia zawodowego i powziął wątpliwości, czy rozpoznane u D. R. schorzenie narządu głosu można łączyć przyczynowo z pracą zawodową związaną (w ostatnim okresie) ze stosunkowo małym obciążeniem narządu głosu. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych, w przypadku chorób narządu głosu okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wynosi - 2 lata.
Biorąc powyższe pod uwagę, w oparciu o § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r, Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wystąpił o dodatkową konsultację skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy w [...].
W wyniku konsultacji lekarskiej Instytut Medycyny Pracy w [...], stwierdził w opinii z dnia [...] grudnia 2005r, że obserwacja w kierunku przewlekłej choroby narządu głosu, związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym u D. R. wypadła negatywnie.
Po otrzymaniu powyższej opinii konsultacyjnej Powiatowy Inspektor Sanitarny wystąpił do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. Poradnia Chorób Zawodowych w [...]. o informację czy powyższa opinia ma wpływ na ewentualną korektę orzeczenia lekarskiego [...] z dnia [...] marca 2005r. o rozpoznaniu u D. R. choroby zawodowej narządu głosu.
Po tym wystąpieniu Poradnia Chorób Zawodowych [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. wdała w dniu [...] grudnia 2005r. orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u D.R. choroby zawodowej.
Orzeczenie lekarskie stało się ostateczne, gdyż D. R. nie składała wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce orzeczniczej II stopnia.
W dniu [...] lutego 2006r. na podstawie oceny narażenia zawodowego oraz orzeczenia lekarskiego NR [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Pani D. R. choroby zawodowej narządu głosu.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. decyzję organu I instancji uznał za prawidłową, gdyż zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy.
Za choroby zawodowe uważa się przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat tj.: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych lub niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjna głośni i trwałą dysfonią, natomiast takiego schorzenia u odwołującej się nie stwierdzono.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. stwierdził, że rzeczą niekwestionowaną przez lekarzy orzeczników i organy Inspekcji Sanitarnej był fakt wieloletniego zatrudnienia w warunkach narażenia na wzmożony wysiłek głosowy. Jednakże praca w warunkach usposabiających do powstania choroby zawodowej jest warunkiem koniecznym lecz nie wystarczającym do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. W przypadku odwołującej się nie został spełniony warunek konieczny do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż schorzenia narządu głosu rozpoznane u niej i opisane w ostatecznym orzeczeniu lekarskim nie są zawarte w wykazie chorób zawodowych.
Do rozpoznawania chorób zawodowych są uprawnione wyłącznie wskazane przez ustawodawcę jednostki organizacyjne służby zdrowia. Organy Inspekcji Sanitarnej były związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie i nie miały prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennej oceny rozpoznanego schorzenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. z dnia [...] marca 2006 r. złożyła D. R. W skardze podniosła, że organy Inspekcji Sanitarnej rażąco naruszyły przepisy prawa materialnego tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r, w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia przez błędnie uznanie, że przesłanką konieczną do stwierdzenia choroby zawodowej jest wymiar czasu pracy nauczyciela.
W skardze zgłoszono również wątpliwości co do prawidłowości orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu [...] grudnia 2005r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...]. Podniesiono, że lekarz orzecznik z Poradni Chorób Zawodowych w [...]. (orzeczenie lekarskie z dnia 23 marca 2005r), a wcześniej lekarz prowadzący z Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala Klinicznego, stwierdzili u skarżącej chorobę zawodową określoną w pkt 15 wykazu chorób zawodowych.
W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona, ale nie wszystkie jej zarzuty oceniono jako zasadne.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.
Wbrew zarzutom skarżącej organy inspekcji sanitarnej nie kwestionowały jej wieloletniej pracy w narażeniu na wzmożony wysiłek głosowy. Powodem wydania negatywnej dla D. R. decyzji był fakt nie rozpoznania u skarżącej schorzeń wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, którymi są: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Jednak zdaniem Sądu przy wydaniu decyzji zapadłych w niniejszym postępowaniu administracyjnym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 kpa stanowiące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 5-6 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 115) i o braku podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok z dnia 24 marca 2000 r. sygn. akt I SA 2334/99; z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 664/00).
Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego.
Podzielając ten pogląd wskazać trzeba, że jednocześnie przepis § 8 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że jeżeli państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności do uzupełnienia materiału dowodowego.
Taka konieczność w ocenie Sądu zaistniała w tej sprawie, gdyż materiał dowodowy był niewystarczający do wydania negatywnej dla skarżącej decyzji a organ inspekcji sanitarnej powinien zażądać od lekarza, który wydał orzeczenie jego uzupełnienia.
W okolicznościach sprawy nie można było z całą pewnością stwierdzić, że zaskarżone decyzje organów inspekcji sanitarnej są zgodne z prawem, i poprzestać na ustaleniu, że schorzenie stwierdzone u skarżącej nie odpowiada chorobom zamieszczonym w wykazie.
Bez wątpienia u skarżącej stwierdzono chorobę narządu głosu i dochodzenie epidemiologiczne potwierdziło długoletni okres narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy. Orzeczenie lekarskie będące podstawą do wydania zaskarżonej decyzji w zakresie wszechstronności merytorycznej oceny powinno wzbudzić poważne wątpliwości. Organ nie mógł na nim poprzestać tak jak nie poprzestał na orzeczeniu nr [...] z dnia [...] marca 2005r. zawierającym pozytywne rozstrzygnięcie dla skarżącej.
W przypadku kiedy lekarz orzecznik stwierdził istnienie choroby zawodowej u D. R. to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w
C. powziął wątpliwości, czy rozpoznane w [...] Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...]. schorzenia narządu głosu można wiązać z warunkami pracy. W związku z powyższym wystąpił o dodatkową konsultację w Instytucie Medycyny Pracy w [...] - jednostce orzeczniczej II stopnia.
Takie same wątpliwości w ocenie Sadu rodziły się po wydaniu orzeczenia z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ jednak ich nie powziął mimo, że jednostka orzecznicza I stopnia [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...]. wydała diametralnie odmienne orzeczenie niż poprzednio bez dokonania jakiejkolwiek własnej oceny a jedynie posiłkując się zacytowaniem opinii konsultacyjnej sporządzonej w Instytucie Medycyny Pracy w [...].
Powyższe działanie naruszało przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organy inspekcji sanitarnej nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jak wynika z akt sprawy Instytut Medycyny Pracy w [...] wydał negatywną opinię, co do istnienia przewlekłej choroby narządu głosu, związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym.
Jednocześnie stwierdzono u skarżącej "Przewlekły prosty nieżyt krtani. Cechy dysfonii hiperfunkcjonalnej z niedomykalnością fonacyjną fałdów głosowych z powodu niewydolności mięsni odwodzących i napinających fałdy głosowe."
Chorobami zawodowymi wymienionymi w wykazie chorób zawodowych, są: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Stwierdzone przez Instytut Medycyny Pracy schorzenie w jego opisie jest bardzo podobne do jednej z chorób zawodowych wymienionej w rozporządzeniu. Dlatego bliższemu wyjaśnieniu podlegać powinna medyczna strona schorzenia, albowiem zarówno skarżąca jak i Sąd muszą mieć pełną wiedzę dlaczego tak nazwane schorzenie nie zostało uznane za chorobę zawodową.
W oparciu o opinię konsultacyjną Instytutu Medycyny Pracy w [...], lekarz-orzecznik z Poradni Chorób Zawodowych w [...]., który uprzednio w dniu [...]marca 2005r. wydał orzeczenie lekarskie rozpoznające chorobę zawodową, w dniu [...] grudnia 2005r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i stwierdził obserwację negatywną w kierunku przewlekłej choroby narządu głosu, związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym.
W żaden sposób nie odniósł się do poprzednio wydanego przez siebie orzeczenia a zacytowanie orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy powoduje ze uzasadnienie orzeczenia odmownego jest w istocie niewystarczające i pozbawione własnej oceny medycznej dokonywanej przez tę jednostkę.
Podobnie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]. wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2006r. nie odniósł się do faktu wydania orzeczenia lekarskiego przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...]. rozpoznającego chorobę zawodową. Przy czym chwiejność stanowiska jednostki orzeczniczej I instancji powinna wzbudzić poważne zastrzeżenia i wymagała rzetelnego uzasadnienia. Tymczasem orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2005 r. tego uzasadnienia jest faktycznie pozbawione.
Nie ulega wątpliwości, że stwierdzanie istnienia chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne i organy Inspekcji Sanitarnej są związane ostatecznym orzeczeniem lekarskim to jednak w tej konkretnej sytuacji miały obowiązek ustalenie tego ponad wszelką wątpliwość, skoro w sprawie istniały sprzeczne orzeczenia lekarskie a w istocie jednostka orzecznicza I instancji nie dokonała własnych ustaleń.
Podnieść także należy, że jakkolwiek rozpoznanie u skarżącej przez lekarza z Centralnego Szpitala Klinicznego schorzenia narządu głosu, wymienionego w wykazie chorób zawodowych, nie mogło być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż ta jednostka służby zdrowia nie jest uprawniona do orzekania w zakresie chorób zawodowych, to jednak posłużyło lekarzowi orzecznikowi do stwierdzenia tej choroby w orzeczeniu z dnia [...] marca 2005 r.
W tych okolicznościach organ powinien zdaniem Sądu zwrócić się do jednostki orzeczniczej aby odniosła się do całości materiału medycznego zgromadzonego w niniejszej sprawie, poddała go ocenie a swoje stanowisko rzetelnie uzasadniła.
Na marginesie wskazać trzeba, że nie może mieć żadnego negatywnego znaczenia dla skarżącej D. R., że nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania się od orzeczenia z dnia [...] grudnia 2005 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Rodzące się wątpliwości co do kompletności i rzetelności oceny medycznej powinny być wyjaśnione prze organ z urzędu.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 152 w/w ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.