Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego, nakazał inwestorowi M. B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa budynku była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek D. M. właścicielki sąsiedniej działki, stwierdzono, że budynek o projektowanych gabarytach nie mógł zostać zbudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, biorąc pod uwagę szerokość działki.
W związku z tym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Budowy tej nie można jednak traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy natomiast uzasadnione jest zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania zaleceń wynikających z ekspertyzy technicznej i likwidację otworów okiennych od strony działki J. D. poprzez zamurowanie bloczkami szklanymi typu luxfer. Otwory okienne od strony działki D. M. zostały zamurowane wcześniej.
Po rozpatrzeniu odwołania D. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W wyniku rozpoznania skargi D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 73/03 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Sąd administracyjny wskazał, że teren na którym realizowana jest inwestycja przeznaczony jest pod niskie budownictwo jednorodzinne, a skarga podnosiła zarzut, że budynek jest zbyt wysoki, co powoduje zakłócenie cyrkulacji powietrza i uniemożliwia użytkowanie instalacji grzewczej. Kwestia ta winna być wyjasniona przez organ odwoławczy.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy zlecił na podstawie art. 136 kpa organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego w zakresie ustalenia wysokości budynku mieszkalnego inwestora. Wysokość budynku ustala się na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl powyższego przepisu wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia.
Ekspertyza techniczna wykazała, że budynek ma mniej niż 12m wysokości i zalicza się do budynków niskich.
Biorąc pod uwagę, że inwestor wykonał w całości nałożone na niego obowiązki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2004 r., co potwierdzone zostało podczas wizji lokalnej w dniu [...] marca 2004 r., oraz że przedłożył projekt zamienny zawierający projekt dokończenia robót, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Po rozpatrzeniu odwołania D. M. od w/w decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że rzeczywiste wymiary przedmiotowego budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, rozbieżności wynikają prawdopodobnie z błędnych pomiarów geodezyjnych naniesionych na mapę geodezyjną zagospodarowania terenu działki nr [...], stanowiącą załącznik do decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. wnosi o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 77, art. 107 kpa, w szczególności niewyjaśnienie sprawy w części dotyczącej naruszenia odległości przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednimi działkami, a także rzeczywistej wysokości budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2005 r., którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego obejmujący projekt dokończenia robót i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. Postanowienie to zostało wydane w toku postępowania administracyjnego wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2000 r. na wniosek D. M. właścicielki działki sąsiadującej z działką inwestora. Przyczyną interwencji D. M. jest ograniczenie ciągu komina dymnego spowodowane według skarżącej wysokością i zbliżeniem budynku inwestora M. B. do jej budynku.
Decyzją z dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1998 r.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 Prawa budowlanego, gdyż usytuowanie budynku projektowanego było niezgodne z uregulowaniami § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego, że inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mu przypisać zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej i zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę całości lub części obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu organ podjął czynności zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności nakazał sporządzenie ekspertyzy technicznej wykonanych robót oraz inwentaryzacji powykonawczej budowlanej i geodezyjnej.
W terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nakazująca inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r.
Po uchyleniu tejże decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt 7/IV SA 73/03 i ponownym rozpatrzeniem odwołania D. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności, a skarga na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 33/05 została oddalona.
Wobec wykonania przez inwestora czynności nałożonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., co zostało potwierdzone w czasie dwóch wizji lokalnych, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...] marca 2005 r., będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.
Z mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., nr 93, poz. 888) uległ zmianie przepis art. 51 Prawa budowlanego z dniem 31 maja 2004 r. Do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie mają przepisy niniejszej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2-4, które nie dotyczy inwestycji doprowadzanej do stanu zgodnego z prawem.
W dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1a, po wykonaniu określonych czynności przez inwestora, wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. W dacie zaś wydania decyzji badanej w dniu [...] marca 2005 r. obowiązywał art. 51 w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Do zaistniałej sytuacji zastosowanie winien więc mieć przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że jeśli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 48b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (w tym przypadku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach) wówczas przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.
Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. M. w sprawie legalności prowadzonej budowy w dniu [...] listopada 2000 r., po stwierdzeniu nieważności w dniu [...] października 2001 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, znalazło swój finał w badanej decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w dniu [...] marca 2005 r.
W razie wykonania określonych czynności nałożonych na inwestora w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegających na likwidacji otworów okiennych, wykonaniu zaleceń z ekspertyzy technicznej i wykonaniu robót poprawkowych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Praw budowlanego.
Natomiast przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ma zastosowanie do sytuacji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mianowicie w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Z mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ sprawdza wykonanie opisanego wyżej obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak sytuacja opisana w przepisie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz z przypadkiem innym. Mianowicie z sytuacją, jaka powstała w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją z dnia [...] października 2001 r. Stwierdzenie nieważności powoduje, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tym niemniej wykonane roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie są traktowane jako samowola budowlana.
Do nich właśnie ma zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odnosi się on bowiem do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b tj. wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu. Te inne roboty budowlane to tak, jak w nin. sprawie roboty wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której nieważność następnie stwierdzono.
Do sytuacji tej o ile roboty zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z tym przepisem przed upływem terminu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Do tych innych przypadków robót budowlanych zgodnie z przepisem art. 51 ust 7 nie ma zastosowania przepis art. 51 ust 1 pkt 3 dotyczący nałożenia w drodze decyzji organu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
W stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] lipca 2003 r. sporządzanie projektu budowlanego zamiennego wynika z decyzji właściwego organu, obowiązek ten nakładającego, zaś w niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana. Gdyby obowiązek taki został przez organ nałożony, to oczywiste jest, że projekt zamienny winien być zgodny z przepisami, a także winien być wówczas sporządzony aktualny projekt zagospodarowania działki ze wskazaniem odległości budynku od granicy działek sąsiednich.
Tymczasem zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został określony w decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Właśnie ta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 33/05. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne, którego wynikiem było nakazanie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zostało przeprowadzone prawidłowo, a podjęte decyzje są merytorycznie zasadne i nie naruszają prawa.
Skoro więc zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo materialne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.