Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Z. J. – P. od decyzji [...]Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]listopada 2012 r., znak: [...], zmieniającej decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: [...], z dnia [...]marca 2008 r., w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]maja 2008 r. projektu budowlanego: w zakresie zmian w stosunku do zatwierdzonego wcześniej ww. decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projektu budowlanego, określonym w przedstawionym przez wnioskodawcę projekcie budowlanym zamiennym budowa budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...]i [...]oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działce [...], wraz z sieciami zewnętrznymi i przyłączami, [...], ul [...], sierpień 2012, autorstwa: architektura: mgr inż.
K. K., instalacje elektryczne: mgr inż. R. D., mgr inż. Ł. P.; instalacje sanitarne: inż. G. S., mgr inż. L. S.; projekt drogowy: mgr inż. J.K. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...]marca 2008 r., znak: [...], pozwolił na prace budowlane dotyczące realizacji opisanej na wstępie inwestycji objętej następnie decyzją pozwolenia na budowę.
Na wniosek [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki [...] z siedzibą w [...],[...]Konserwator Zabytków w [...]decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. znak: [...] zmienił decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]marca 2008 r., w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budową nr [...]z dnia [...]maja 2008 r. projektu budowlanego w zakresie zmian w stosunku do zatwierdzonego wcześniej ww. decyzją [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projektu budowlanego.
Na skutek rozpoznania odwołania Z. J.-P. zapadła opisana na wstępie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o art. 155 k.p.a., choć przepis ten nie został, z naruszeniem art. 107 k.p.a. wskazany, jako podstawa prawna w komparycji decyzji,
Wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony postępowania, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. W niniejszej sprawie takiej zgody nie było, co stanowi o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania prowadzonego przez ten organ zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto, w opinii organu odwoławczego, z treści powołanego przepisu wynika, że organem właściwym do zmiany decyzji jest organ, który ją wydał. [...]Konserwator Zabytków w [...]nie wydał decyzji z dnia [...]marca 2008 r., a zatem nie posiadał kompetencji do jej zmiany.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka [...]z siedzibą w [...], dochodząc uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Skarżąca spółka zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 155 k.p.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji w której decyzja [...]Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]listopada 2012 r. znak: [...]nie dawała podstawy do jej oparcia o ww. przepis, gdyż została wydana na podstawie przepisów odrębnych oraz ze względu na zmianę właściciela nieruchomości, do której się odnosiła, została wydana na wniosek innego podmiotu niż pierwotna decyzja; art. 107 k.p.a. przez nieprawidłowe wskazanie, iż w treści decyzji [...]Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]listopada 2012 r., znak: [...] nie zawarto właściwego oznaczenia podstawy prawnej, tj. art. 155 k.p.a., podczas gdy przedmiotowy przepis nie miał w tej sprawie zastosowania; art. 28 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i braku stwierdzenia, iż Z. J. – P. nie była stroną postępowania o wydanie decyzji [...]Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]listopada 2012 r., znak: [...], choć w rzeczywistości przymiot strony postępowania ww. nie przysługiwał, a co za tym idzie zaniechanie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji; art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie będącym podstawą odwołania, a co za tym idzie niestwierdzeniu, iż wskazane przez Z. J. – P. w piśmie z dnia [...]grudnia 2012 r. okoliczności nie mają żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.
Zdaniem skarżącej spółki w toku postępowania przed organem drugiej instancji doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj: art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003, nr 162, poz. 1568 z póz. zm.) przez jego niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia, iż decyzja [...]Konserwatora Zabytków w [...]z dnia [...]listopada 2012 r., znak: [...]wydana została w trybie przedmiotowego przepisu, co miało wpływ na nieuzasadnione uznanie, iż Z. J. – P. posiada przymiot strony postępowania oraz uznanie, iż do wydania ww. decyzji niezbędne było uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania; art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2009, nr 31, poz. 206 z późn. zm.) w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione uznanie, iż [...]Konserwator Zabytków w [...]nie był właściwym do wydania decyzji z dnia [...]listopada 2012 r., znak: [...], podczas gdy zgodnie z porozumieniem [...]zawartym w dniu [...]marca 2012 r. w [...]pomiędzy Wojewodą [...]a Gminą [...], na podstawie ww. przepisu uprawnienie do wydawania tego typu decyzji zostało przeniesione na Gminę [...], w imieniu której działa [...]Konserwator Zabytków w [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, w tych warunkach musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji - organ pierwszej instancji nie był organem właściwym do zmiany decyzji organu innego - organu wyższego stopnia. Na powyższą ocenę nie ma żadnego wpływu porozumienie powoływane w zarzutach skargi, które - co oczywiste - nie określa kompetencji organu konserwatorskiego stopnia podstawowego i wojewódzkiego. Organ, do którego trafił wniosek skarżącej spółki z dnia [...] września 2012r., miał obowiązek rozważyć, czy dotyczy zmiany decyzji innego organu, czy też stanowi wniosek o wydanie decyzji w zakresie kompetencji organu stopnia podstawowego.
Stwierdzona przez Sąd wadliwość zaskarżonej decyzji polega na tym, że zapadła bez wyjaśnienia tego, czy odwołanie - w wyniku rozpoznania którego zapadła - pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony w tym postępowaniu.
Powyższe ustalenie stanowi podstawowy obowiązek organu drugiej instancji, który może rozpoznać tylko to odwołanie, które pochodzi od strony postępowania - art. 127 § 1 k.p.a.
Odwołanie zostało złożone w odniesieniu do decyzji organu konserwatorskiego i dotyczyło uzgodnienia pod względem konserwatorskim projektu budowlanego (zamiennego).
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określa podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust.1. Należy zatem stosować regulacje przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego.
Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu.
W niniejszej sprawie organ wskazał, jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia - w szczególności art. 36 ust.1 ww. ustawy o ochronie zabytków. Należy podkreślić, że art. 36 ust. 8 tej ustawy stanowi, iż uzyskanie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego, które też określają w art. 28 ust. 2 podmioty uprawnione do udziału w tym postępowaniu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 772/12, wykładnia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek. Organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art. 36 ustawy, mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego.
W konsekwencji właściciel np. kamienicy sąsiedniej, co do zasady, nie posiada indywidualnego interesu prawnego, w takim postępowaniu przed organem konserwatorskim. Przy czym, nie można wykluczyć, że w wyjątkowych okolicznościach np. oddziaływania robót na inny obiekt budowlany, taki interes jego właściciel może mieć.
Sąd w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślmy, co do zasady przed organem orzekającym w trybie art. 36 ww. ustawy stroną jest wnioskodawca i tylko w wyjątkowych okolicznościach może zaistnieć podstawa do przyznania przymiotu strony innemu podmiotowi, co wymaga wówczas szczegółowego uzasadnienia.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu.
W pierwszej kolejności zbada przymiot strony odwołującej się w niniejszym postępowaniu i dopiero, kiedy taki przymiot przyzna, będzie mógł przejść do merytorycznej oceny orzeczenia organu pierwszej instancji, uwzględniając także przedstawione przez Sąd stanowisko w tym zakresie.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).