Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/07 oddalającym skargę I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku gospodarczego tj. o poddasza na nieruchomości przy ul. C.w W. i doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego z przed 2004r. nawiązując do analogicznego, przyległego budynku gospodarczego, wyrokiem z dnia 26 października 2009r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sądy orzekały na podstawie następującego stanu faktycznego:
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 19974r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118) nakazał I. W. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku gospodarczego tj. o poddasza na nieruchomości przy ul. C. w W. i doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego z przed 2004r. nawiązując do analogicznego, przyległego budynku gospodarczego, ponieważ inwestor pomimo przedłużenia terminu na złożenie dokumentów nie wykonał obowiązku nałożonego na niego, postanowieniem z dnia [...] października 2006r.,
W postanowieniem z dnia [...] października 2006r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek:
uzupełnienia złożonej inwentaryzacji geodezyjnej z dn. 22.08.2005r. o domiary wykonanej nadbudowy do granic nieruchomości z jednoznacznym określeniem, czy nadbudowana kondygnacja budynku nie narusza granic nieruchomości, uzupełnienia złożonej "Oceny technicznej wykonanych robot budowlanych w budynku gospodarczym" opracowanej przez mgr inż. T.W. z dnia [...].07.2005r. w zakresie prawidłowości usytuowania nadbudowy budynku w granicach własności. W przypadku stwierdzonych nieprawidłowości winien być podany zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że prawidłowo podjęto postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu, związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną, jednakże inwestor nie wykonał nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2006r. obowiązków, w szczególności nie przedłożył projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz nie uzupełnił oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w tym budynku nie było możliwości zakończenia postępowania legalizacyjnego.
W tej sytuacji,zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem obliguje organ do nakazania na podstawie art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji I. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżącej organy błędnie i powierzchownie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W szczególności błędnie ustaliły, iż samowolnie nadbudowała budynek gospodarczy podczas gdy nadbudowa istniała już w dacie nabycia przez nią nieruchomości.
Zakwestionowała także obowiązek dostarczenia projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją w sytuacji, gdy to nie ona wybudowała przedmiotowy budynek.
Zarzuciła także, iż organ z naruszeniem przepisów oparł się jedynie na oświadczeniu złożonym przez byłego właściciela nieruchomości przy ul. C. w W. T. R.a powinien go przesłuchać w charakterze świadka, gdyż jego zeznania miałyby podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. skargę oddalił, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia stwierdzając m. innymi, że:
Wykonane przez skarżącą roboty budowlane doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu w związku z czym organ zasadnie uznał, iż wykonanie tych robót wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą skarżąca nie wystąpiła.
W ocenie Sądu organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i niewadliwie przyjął, iż skarżąca w 2004r. wykonała roboty budowlane samowolnie. Oceniwszy, iż w sprawie zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu organ wstrzymał roboty budowlane i zobowiązał skarżącego (postanowieniem z dnia [...] października 2006r.) do przedłożenia stosownych wymaganych prawem dokumentów.
Mimo przedłużenia, na wniosek skarżącej, terminu do ich złożenia, I. W. nie złożyła projektu budowlanego wykonanej nadbudowy oraz nie uzupełniła, we wskazanym zakresie oceny technicznej robót, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzając w uzasadnieniu, że uzasadnione były zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - polegający na wadliwym nałożeniu na inwestorkę obowiązków, których wykonanie uzależniało możliwość legalizacji dokonanej przez nią samowoli budowlanej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowo organ wszczął postępowanie legalizacyjne przewidziane art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, po ustaleniu, iż przedmiotowa nadbudowa samowolnie została wykonana w 2004 r., a roboty rozpoczęte w 2003r., lecz nieprawidłowa jest treść nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2006r., obowiązków, które nie odpowiadają one regulacji prawnej powołanych przepisów Prawa budowlanego, lecz zmierzają do dodatkowych ustaleń, którymi nie zajmuje się organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, a mianowicie ustalenia czy obiekt nie narusza prawa własności i czy zachowane są granice działki zainwestowania zaś w przypadku ich naruszenia nakazuje wskazanie przez rzeczoznawcę doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
To postanowienie nie zostało ocenione przez Sąd pierwszej instancji, co do poprawności zaleceń i ich zgodności z prawem. Trzeba podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, jak i powołaną podstawą prawną. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA i doktryny Sąd pierwszej instancji ma obowiązek skontrolowania całego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oceniając zebrany materiał dowody odnoszący się do przedmiotowego obiektu, Sąd pierwszej instancji winien mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor składa tylko oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd pierwszej instancji winien więc ocenić dopuszczalność badania okoliczności, o których mowa w postanowieniu PINB nakładającego obowiązki sprecyzowane w pkt 1 i 2.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały oceny dopuszczalności w świetle - Prawa budowlanego, nałożenia obowiązków określonych w pkt 1 i 2 postanowienia z 2006 r.
Sąd pierwszej instancji pominął także w swej ocenie fakt, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym w aktach sprawy były już dołączone wymagane egzemplarze projektu budowlanego.
Brak wnikliwego rozpoznania sprawy i dokonania ustaleń faktycznych uzasadniających zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Stanowi to także o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie przed pełnym wyjaśnieniem sprawy.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku NSA wytyczne ponownie rozpoznał skargę
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r.,którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/07 oddalającym skargę I. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [....].
Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).
Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937).
W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku gospodarczego tj. o poddasza na nieruchomości przy ul. C. w W. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie administracyjne dotyczące legalizacji samowoli budowlanej nosi cechy wadliwości powodującej brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Uzasadnia to ocenę naruszenia przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia nie zauważył Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca przedstawiła organowi wymagane egzemplarze projektu budowlanego.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu - naruszają prawo.
Przedmiotowe decyzje organów obu instancji naruszają - zdaniem Sądu -przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezależnie od powyższych uchybień, organ dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli. do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.
Zdaniem Sądu zasadzie takiej nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, że Organ odwoławczy, mimo swych kompetencji kontrolno-merytorycznych nie dokonał oceny pod względem legalności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nałożonych obowiązków. Nie dokonał wnikliwej oceny całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych, czy ze względu na ich treść i wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie mogą pozwolić na legalizację spornej samowoli budowlanej.
W ocenie pominięto całkowicie dowody, jak inwentaryzację budowlaną z 2004 r. wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego., ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych z 2005 r. wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, wypis z Archiwalnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. W., oświadczenia inwestorki I. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - ze wskazaniem aktu notarialnego i złożonym odpisem tegoż aktu.
Nie można więc było stwierdzić iż inwestorka nie wykonała żadnych nałożonych na nią obowiązków co uniemożliwiło legalizację samowoli
Biorąc powyższe pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.