Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej właścicielki sąsiedniej posesji, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi W. K. pozwolenia na adaptację i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid. [...].
W wyniku przeprowadzonych kontroli w dniach [...] lipca 2005 r. oraz [...] sierpnia 2005 r. ustalono, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków decyzji Starosty [...], a także ustalono, że przedmiotowa budowa została zakończona.
Powyższe stało się podstawą do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., w której nałożono na inwestora z określeniem terminu obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie oraz usunięcia niezgodności w stosunku do przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. likwidacji otworów okiennych usytuowanych w ścianie i granicy północnej poprzez ich zamurowanie.
W wyniku wniosku zainteresowanej z dnia [...] grudnia 2005 r. organ wojewódzki wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego w przedmiocie przedstawienia projektu zamiennego i zamurowania otworów okiennych przez inwestora.
Badając sprawę w wyniku odwołania zainteresowanej od tej decyzji organ centralny przytaczając art. 156 § 1 kpa i zasady jego stosowania stwierdził, iż działanie organu powiatowego oparte było na art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednakże organ wojewódzki prowadząc postępowanie wyjaśniające /po
Sygn.akt VII SA/Wa 1093/06 wszczęciu postępowania nadzorczego/ naruszył art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kontrola przedmiotowej inwestycji z dnia [...] lipca 2005 r. wykazała, że inwestor wykonał dwa otwory okienne i otwór drzwiowy od strony zachodniej, natomiast decyzja z [...] sierpnia 2005 r. nakładała na inwestora obowiązek likwidacji otworów okiennych usytuowanych w ścianie i granicy północnej, a zatem kwestia ta wymaga wyjaśnienia zwłaszcza, że zainteresowana wskazywała, iż otworów okiennych w ścianie północnej budynku nie było.
Co do kwestii interpretacji art. 50 i 51 prawa budowlanego, organ centralny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w sytuacji zakończenia realizacji inwestycji postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych /o co chodziło zainteresowanej właścicielce sąsiedniej działki/ było bezprzedmiotowe. Wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do kwestii otworów w budynku, które przekraczałoby zakres wynikający z art. 136 kpa, a wydanie decyzji merytorycznej mogłoby pozbawić stronę prawa odwołania /naruszenie zasady dwuinstancyjności/, organ centralny uznał za zasadne uchylenie decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła zainteresowana domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego o bezprzedmiotowości postanowienia o wstrzymaniu robót, choć zarzut odwołania dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu obowiązku. Podzielając stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w badanej decyzji organ nadzorczy dopuścił się błędu, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do podnoszonych zarzutów. Skarżąca zarzuciła, że akcentowany przez organ wojewódzki art. 51 ust 4 odnosi się do zakończonej budowy, a nie robót budowlanych jako terminu szerszego obejmującego też przebudowę.
Nadto skarżąca podniosła zarzut, iż zgłosiła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, ale organ nie wziął tego pod uwagę. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 rażąco naruszył prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że zachodzi konieczność wyjaśnienia podstawowej kwestii, mającej podstawowe znaczenie dla sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Tak określony zakres postępowania nadzorczego w I instancji, zakreśla ramy postępowania przed organem odwoławczym w tym postępowaniu.
Badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydana została na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016/, który stanowi, że właściwy organ administracji w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę –
Sygn. akt VII SA/Wa 1093/06 nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Organ wojewódzki kontrolujący tę decyzję w trybie nadzoru przeprowadził analizę pojęcia "przebudowa", "budowa" i "roboty budowlane" wskazując, iż z mapy sytuacyjnej będącej częścią zatwierdzonego projektu wynikało wprost, że roboty budowlane objęte tym pozwoleniem związane były także z rozbudową budynku, co pozwalało mu przyjąć zasadność uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanych robót za budowę. Powołując zaś art. 51 ust. 4 w związku z ust 1 pkt 3 prawa budowlanego, organ nadzorczy I instancji stwierdził, iż pominięcie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygania o wznowieniu robót budowlanych /przy zakończonej budowie/ świadczy o braku obowiązku ich uprzedniego wstrzymania przez organ odpowiednim postanowieniem. Oceniając kontrolowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku wstrzymania prowadzenia robót z uwagi na zakończenie budowy, a jego decyzja z [...] sierpnia 2005 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym naruszeniem prawa.
Organ centralny, będący w tym przypadku organem odwoławczym w postępowaniu nieważnościowym, obowiązany był w tym samym zawężonym zakresie postępowania orzekać w sprawie, wydając decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 kpa. Organ odwoławczy posiada też w ograniczonym zakresie kompetencje określone art. 138 § 2 kpa jednakże są one wyjątkiem od kompetencji merytoryczno – reformacyjnych określonych w § 1 art. 138 kpa. Zważywszy, że badanie zgodności z prawem weryfikowanego rozstrzygnięcia odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania, organ II instancji mając na względzie treść art. 156 kpa, winien był ocenić czy rzeczywiście roboty budowlane były wykonane /zakończone/ w dacie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 51 prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy brak uprzedniego wydania przez organ powiatowy postanowienia w trybie art. 50 prawa budowlanego /o ile budowa nie była zakończona/ stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Niedokonanie takiej oceny, niezbędnej do weryfikacji kontrolowanej decyzji w zakresie przesłanek
Sygn.akt VII SA/Wa 1093/06 nieważnościowych i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej /art. 138 § 2 kpa/ zamiast reformacyjnej, stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 kpa i jako uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 tej ustawy.
Na marginesie należy wskazać, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na adaptację i przebudowę pozostają poza zakresem niniejszego postępowania sądowego.