Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] marca 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...]– utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] listopada 2019 r. nr [...] oddalające skargę WM na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB).
Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 – dalej u.p.e.a.) na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku (...).
Dalej wyjaśnił, że bezczynnością jest brak podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu zastosowania środków egzekucyjnych m.in. grzywny w celu przymuszenia czy wykonania zastępczego oraz brak działań skutkujących wstrzymaniem czynności egzekucyjnych.
Organ podkreślił, że przedmiotem sprawy jest ocena czy zachodzi bezczynności PINB w egzekwowaniu obowiązku nałożonego decyzją tego organu z [...] czerwca 2010 r. nakazującą Spółdzielni Wydawniczo-Handlowej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nocnego klubu muzycznego [...].
GINB wskazał, że tytułem wykonawczym z [...] grudnia 2013 r., nr [...] zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] lutego 2014 r. podczas oględzin stwierdzono, że przed wejściem ustawiono szyld [...]Wewnątrz przywrócono pierwotną powierzchnię poprzez oddzielenie ścianą działową, nie stwierdzono instalacji nagłaśniającej, aparatury elektroakustycznej i stanowiska DJ. Na całej powierzchni ustawiono stoły, nie wydzielonego miejsca do tańca. Stwierdzono zatem, że ww. decyzję wykonano.
Organ zaznaczył, że WSA w Warszawie wyroku z 2 marca 2015r., sygn. VII SA/Wa 1581/14 wydanym w tej sprawie wskazał, że skoro przyczyną wszczęcia postępowania był nadmierny hałas, zwłaszcza w porze nocnej spowodowany działalnością klubu muzycznego, to nałożony obowiązek zostanie wykonany, jeśli przez przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania nie tylko zostaną przesunięte ściany czy stoliki w pomieszczeniu, ale zostanie wyeliminowany nadmierny hałas w porze nocnej związany z działalnością klubu muzycznego. Obowiązkiem organu będzie ponowne sprawdzenie okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, a w szczególnie twierdzeń strony, że nadal w lokalu funkcjonuje klub nocny a nie kawiarnia". PINB [...] września 2015 r. ustalił, że lokal [...] funkcjonuje jako lokal gastronomiczny.
Organ wyjaśnił, że najemcą lokalu (o pow. 264 m2) jest [...] na mocy umowy z [...] kwietnia 2014 r. na 7 lat. Spółka ta 11 września 2015 r. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania lokalu z księgarni na lokal gastronomiczny z muzyką, a do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. organ odstąpił od egzekucji. Nie można zatem stwierdzić, że pozostaje bezczynny. Nieuzasadnione są zatem zarzuty zażalenia. Jeśli zaś w ocenie strony ww. zgłoszenie nie obejmowało całego lokalu, to może to świadczyć o ponownej zmianie sposobu użytkowania (podjęciu na nowo działalności), co może stanowić przedmiot odrębnego postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]zarzucając naruszenie
- - art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, w tym: uznanie, że zmiany w lokalu pozwoliły na ustalenie, że przywrócono poprzedni sposób użytkowania; uznanie, że tymczasowe zmiany w lokalu pozwoliły na ustalenie, że przywrócono poprzedni sposób użytkowania; uznanie, że funkcjonuje lokal gastronomiczny; nierozważenie materiału dowodowego złożonego przez skarżącą; niedokonanie ustaleń na podstawie obszernego materiału dowodowego - dokumentów urzędowych złożonych przez skarżącą;
- - art. 15 kpa poprzez niedokonanie własnych ustaleń i powielenie ustaleń PINB;
- - art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania, w tym uwzględnienie i rozważenie dokumentów złożonych przez skarżącą pozwoliłoby na uwzględnienie skargi.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zdaniem strony, organ zaniechał wszechstronnego, samodzielnego i obiektywnego zbadania sprawy. Nie wziął pod uwagę żadnego z dokumentów WM wskazujących jednoznacznie, że w lokalu nieprzerwanie, od wielu lat działa dyskoteka, która z gastronomią nie ma nic wspólnego.
Według skarżącej, właściciel dyskoteki przed dniem kontroli dokonał powierzchniowych zmian: zdemontował urządzenia nagłaśniające, poustawiał stoliki, zasłonił przejście do sali czarnej. Lokal na parę godzin udawał kawiarnię. Natomiast z dowodów WM wynika, że od [...] lutego 2014 r. do 3 września 2015 r. prowadzona jest działalność wyłącznie dyskotekowa (rozrywkowa). Sprzedając paluszki czy zimne napoje podczas dyskoteki nie prowadzi się działalności gastronomicznej. Jest to sprzeczne z PKD. Skarżąca złożyła wyroki dotyczące zakłócania ciszy nocnej, zestawienia połączeń telefonicznych do Policji, toczący się proces cywilny o naruszenie dóbr osobistych członków WM, ogłoszenia [...] informujące o imprezach muzycznych.
PINB nie porównał stanu lokalu z inwentaryzacją budowlaną i projektem wentylacji z 2002 r. czyli kawiarni o powierzchni 79,88 m2 – a obecnie wg GINB 264 m2, ani stanu konstrukcyjno-budowlanego i technologicznego, który [...] września 2015 r. był całkowicie inny niż w 2002 r. Nigdy zatem nie przywrócono poprzedniego sposobu użytkowania. PINB zignorował szereg orzeczeń WSA w Warszawie, a więc pozostaje w rażącej bezczynności. W wyroku z 2 marca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1581/14 Sąd wskazał na konieczność wyeliminowania muzyki z lokalu. Niestety uciążliwa, głośna, dyskotekowa muzyka odtwarzana jest co noc w dni powszednie, świąteczne, żałobne.
Zdaniem strony, organ zaakceptował fikcję, a tym samym utwierdził [...], że zabiegi właściciela ośmieszające prawo i organy są skuteczne, a państwo jest bezradne.
O zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania lokalu z [...] września 2015 r. WM dowiedziała się z akt postępowania cywilnego o naruszenie dóbr osobistych mieszkańców.
Wspólnota wskazał, że w demokratycznym państwie europejskim w XXI wieku nie może być zgody organów władzy publicznej na działalność dyskotekową przez ścianę z lokalami mieszkalnymi. Dyskoteka [...] (od 2004r. [...] s.c., od 2014r. [...]. - ci sami właściciele) o powierzchni 264m2 składająca się z dwóch pomieszczeń na parterze sali barowej (decyzja [...] uznana przez GINB decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. za wydaną z naruszeniem prawa) i sali czarnej działa nielegalnie od 16 lat przy wykonaniu ok. 7000 interwencji Policji, niekończących się spraw karnych, cywilnych i administracyjnych. Taki stan rzeczy rujnuje życie mieszkańcom, którzy nie mogą korzystać z przy sługujących im praw gwarantowanych Konstytucją RP takich jak wypoczynek, zdrowie, równość, praworządność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. oddalające skargę [...] na bezczynność PINB [...] w wykonaniu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] dotyczącego decyzji PINB [...] z [...] czerwca 2010 r. nakazującej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (kawiarnię) nocnego klubu muzycznego [...] w budynku przy [...].
Na wstępie podkreślić trzeba, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 określa m.in.: 1. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2;
- 2. prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.
Z kolei art. 6 § 1 u.p.e.a. formułuje zasadę obligatoryjnego podejmowania egzekucji wskazując, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oba przepisy zostały umieszczone w Dziale I ustawy - rozdziale 1 pt. "Zasady ogólne". W obu normach ustawodawca posługuje się pojęciem "uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku". Warto podkreślić, że najważniejszą z funkcji zasad ogólnych jest funkcja opisowa, która określa podstawowe cechy i założenia postępowania egzekucyjnego. Organy stosujące ustawę "egzekucyjną" muszą interpretować jej przepisy w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi. Z funkcji ochronnej zasad ogólnych wynika natomiast, że nie są one tylko deklaracjami ustawodawcy, ale zawierają normatywną treść, co oznacza, że ich naruszenie powoduje określone sankcje. Naruszając zasady ogólne, organ egzekucyjny, czy wierzyciel, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym muszą liczyć się z tym, że ich czynności zostaną uznane za niezgodne z prawem, albo przez organ nadzoru, albo przez sąd administracyjny.
Określenie "uchyla się" wskazuje, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko ustalenie, że obowiązku nie wykonano, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być "zawiniony" przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12 – CBOIS). Sam fakt niewykonania obowiązku nie jest zatem tożsamy z uchylaniem się od jego spełnienia i z całokształtu okoliczności sprawy, ze zgromadzonych w niej dowodów powinno wynikać, że zobowiązany świadomie unika podporządkowania się prawu, co zdaniem Sądu jest stanem permanentnym w tej sprawie, o czym będzie mowa poniżej.
W przypadku bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, stosownie do art. 6 § 1a u.p.e.a. służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku.
Przepis ten ustanawia zatem szczególny środek prawny służący zapobieganiu i zwalczaniu bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Środek ten – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - może być wnoszony przez uprawniony podmiot kilkakrotnie, zarówno w przypadku niewykonania obowiązku, jak i zmiany stanu faktycznego sprawy w stosunku do stanu ocenianego i rozstrzyganego w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi na bezczynność wierzyciela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019r. sygn. akt II OSK 1616/18, LEX nr 3059835).
W tej sprawie nie można było podzielić stanowiska organów, że obowiązek wynikający z egzekwowanej decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nocnego klubu muzycznego [...]" na kawiarnię został wykonany tylko dlatego, że zobowiązany w dniu kontroli zdemontował tymczasowo głośniki, poustawiał stoliki i krzesła oraz zasłonił przejście do kolejnej sali. Organy winny mieć na uwadze, że na sposób użytkowania lokalu składa się również szereg innych okoliczności, a w pierwszej kolejności charakter prowadzonej w nim działalności. Nie wymaga szerszych rozważań fakt, że kawiarnia ma inne przeznaczenie niż muzyczny klub nocny, jak sama nazwa wskazuje. Kawiarnia wprawdzie tak jak klub nocny jest miejscem spotkań ludzi, jednak – co do zasady – nie jest czynna całą noc i nie emituje hałasu w takiej skali jak klub nocny, nawet jeśli prowadzi działalność rozrywkową.
Natomiast muzyczny klub nocny jest miejscem przeznaczonym do zabawy, tańca przy akompaniamencie muzyki, zazwyczaj bardzo głośnej, najczęściej puszczanej przez DJa, organizacji występów muzycznych i artystycznych, imprez tematycznych oraz jest czynny całą noc.
Oczywiste jest przy tym, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania musi mieć charakter trwały a nie tymczasowy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Na tymczasowość przywrócenia poprzedniego użytkowania przedmiotowego lokalu wskazuje bowiem jednoznacznie – całkowicie pominięta przez oba organy – obszerna dokumentacja złożona do akt przez skarżącą w postaci licznych wyroków sądów karnych i cywilnych, bilingów telefonicznych z wezwań policji, interwencji policyjnych, jak i zaproszeń oraz reklam klubu [...] wraz z bogatym materiałem fotograficznym zamieszczonym na stronach internetowych również przez samą zobowiązaną.
Tymczasem organ powiatowy ograniczył się do przeprowadzenia jednej kontroli w dniu [...] września 2015 r.
Sąd zaznacza ponadto, że – wbrew twierdzeniom organów - bez wpływu na wynik postępowania egzekucyjnego wszczętego w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ma fakt późniejszego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. W omawianym stanie faktycznym jest ono prawnie nieskuteczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed datą zgłoszenia, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. II OSK 365/06; wyrok z dnia 14 maja 2003 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2009 r. sygn. VII SA/Wa 1244/09 – CBOIS).
Organy egzekucyjne oceniając czy doszło do bezczynności organu powiatowego, pominęły zasadę obligatoryjnego podejmowania egzekucji wyrażonej w art. 6 § 1 u.p.e.a. PINB nie zastosował środków egzekucyjnych adekwatnych do skutecznego wymuszenia na zobowiązanym - Spółdzielni Wydawniczo-Handlowej [...] trwałego wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, co oznacza, że pozostawał w bezczynności, w rozumieniu art. 6 § 1 a u.p.e.a. PINB pominął, że stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W celu sprawdzenia, czy rzeczywiście nałożony obowiązek zastał trwale wykonany organ winien – stosownie do art. 75 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem
Ponadto – sprzecznie z art. 153 p.p.s.a. – nie uwzględnił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1581/14, który został powołany przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - "skoro przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie był nadmierny hałas, zwłaszcza w porze nocnej spowodowany działalnością klubu muzycznego, to nałożony obowiązek zostanie wykonany, jeśli przez przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania nie tylko zostaną przesunięte ściany czy stoliki w pomieszczeniu, co jest okolicznością w sprawie istotną, ale nie jedyną - lecz zostanie wyeliminowany nadmierny hałas w porze nocnej związany z działalnością klubu muzycznego".
Na koniec, na marginesie tylko Sąd wskazuje, że brak działań wierzyciela w celu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążących na nim obowiązków może być przyczyną szkody, za którą Skarb Państwa lub właściwa j.s.t. może ponosić odpowiedzialność majątkową na mocy art. 417 k.c. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I CSK 99/11, LEX nr 1125077).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach orzeczono na mocy na art. 200 oraz art. 250 § 1 p.p.s.a.