Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. N. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r., odmawiającą uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2007r. nakazującej zamurowanie 5 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, na posesji nr [...] przy ul. [...] w R..
Organ działał w następującym stanie faktycznym.
A. N. rozpoczął realizację ww. budynku na podstawie decyzji Naczelnika Gminy W. z [...] sierpnia 1973r., zatwierdzającej projekt budowlany przewidujący wykonanie pięciu okien w ścianie zbliżonej na mniej niż 3 m do granicy nieruchomości. Naczelnik Gminy W. decyzją z [...] kwietnia 1978 r. uchylił ww. decyzję.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] maja 2005 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2005 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Wyrokiem z 22 grudnia 2005 r. (II SA/Op 393/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd stwierdził, że kserokopie pozwoleń budowlanych oraz informacje o oddaniu do użytkowania obiektów realizowanych na podstawie pozwoleń z lat 1973 i 1975 (J. K.) świadczą, że organ nie posiada żadnych innych dokumentów, które pozwalałyby na przyjęcie, że wznowione decyzją Naczelnika Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1978r.
postępowanie zostało zakończone decyzją i nakazał uzupełnić materiał dowodowy.
Decyzją z [...] lipca 2006 r., PINB w K. ponownie umorzył postępowanie. [...] WINB decyzją z [...] września 2006 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. PINB w K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał A. N. zamurowanie 5 otworów okiennych. Organ wojewódzki decyzją z [...] lipca 2007 r. uchylił ww. decyzję w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję w mocy.
Postanowieniem z 5 listopada 2007 r. (II SA/Op 453/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. odrzucił skargę inwestora.
Wnioskiem z 28 lutego 2008r. D. N., jako następca prawny inwestora wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. We wznowionym postępowaniu organ wojewódzki decyzją z [...] kwietnia 2008 r. uchylił ww. decyzję, którą z kolei uchylił Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. organ wojewódzki stwierdził, że decyzję z [...] lipca 2007 r. wydano z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia, gdyż nowa decyzja byłaby identyczna z poprzednią. Organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. Wyrokiem z 16 marca 2010 r. (VII SA/Wa 1267/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N. na decyzję z [...] maja 2009 r.
Pismem z 26 czerwca 2010 r. uzupełnionym 26 lipca 2010 r. D. N. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] lipca 2007 r.
Decyzją z [...] września 2010 r. [...] WINB odmówił wznowienia postępowania, wskazując że wniosek wniesiono po terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po wznowieniu postępowania organ wojewódzki wydał ww. decyzję z [...] grudnia 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2007 r.
Organ odwoławczy przechodząc do merytorycznej oceny wyjaśnił zasady postępowania wznowieniowego. Przytoczył art. 148 § 1 k.p.a. wskazujący terminy do złożenia podania. Stwierdził, że jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został zachowany, gdyż strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia 26 czerwca 2010 r. i tego samego dnia złożyła wniosek. W aktach sprawy nie ma dowodów podważających ten fakt.
Wskazał, że jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj.
"nowe okoliczności faktyczne łub nowe dowody". Dowodem takim jest zdaniem wnioskodawcy analiza warunków bezpieczeństwa pożarowego z czerwca 2010 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego W. K. i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych J. G..
Organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten nie stanowi istniejącego w dacie wydania decyzji z [...] lipca 2007 r. materiału dowodowego. Wyjaśnił, że aby oceniać akt w kontekście tej przesłanki, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe, istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie mogły być znane organowi wydającemu decyzję.
Złożony dokument jest co prawda nowym dowodem w sprawie, jednakże nie istniał [...] lipca 2007r. Odmienna interpretacja i ocena stanu faktycznego ustalonego w dotychczasowym postępowaniu przez autora analizy a także ocena odbiegająca od warunków technicznych, nie może prowadzić do uchylenia decyzji dotychczasowej.
Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo.
Skargę na powyższą decyzję złożył D. N. i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucił:
- 1. rażące naruszenie art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w tym, że okoliczności faktyczne i prawne, wynikające z opinii rzeczoznawców budownictwa i zabezpieczeń przeciwpożarowych z czerwca 2010r.
zostały uznane za niespełniające przesłanek określonych w ww. przepisie.
- 2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji.
Skarżący wskazał, że organ dokonał tzw. błędnej subsumcji tego przepisu, co doprowadziło do stwierdzenia, że opinia rzeczoznawców z zakresu budownictwa i zabezpieczeń przeciwpożarowych i zawarte w niej ustalenia faktyczne i prawne nie stanowią okoliczności o której mowa w art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a. relewantnych dla wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania. Stwierdził, że wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek: decyzja musi być ostateczna, po jej wydaniu na jaw wychodzą nowe okoliczności (dowody), mające istotne znaczenie dla sprawy, nadto te okoliczności (dowody) muszą istnieć w dacie wydania decyzji, której wznowienie dotyczy. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie wskazanych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej.
W związku z powyższym skarżący wskazał, iż podnoszony brak związku pomiędzy umiejscowieniem otworów okiennych, a wymogami bezpieczeństwa pożarowego, wyrażony opinii rzeczoznawców, jest okolicznością spełniającą wszystkie przesłanki z art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a.
Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje faktu, iż w znaczeniu materialnym opinia nie istniała w dacie wydania decyzji tj. w dniu [...] lipca 2007r. Jednak okoliczności faktyczne i prawne w niej podniesione, istniały już w tej dacie. Z opinii wynika bowiem, że zarówno lokalizacja, jak i oddzielenie przeciwpożarowe budynku mieszkalnego Skarżącego i budynku gospodarczego J. K. na sąsiedniej działce spełniają wszelkie wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa pożarowego - taki stan rzeczy istniał już w 2007r.
Tymczasem organ stwierdził, że usytuowanie obiektu nie spełnia wymagań z § 12 ww. rozporządzenia. Obiekt jest usytuowany zbyt blisko granicy działki (...), co stwarza zagrożenie także w sferze bezpieczeństwa pożarowego.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że opinia jest jedynie odmienną oceną stanu faktycznego i nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy. Opinia dotyczy bowiem bezpośrednio istotnych okoliczności, a jej wnioski uprawniają do przyjęcia, iż gdyby była znana organom w dacie wydawania decyzji, miałyby one inne brzmienie. Opinia usuwa wszelkie wątpliwości, co do prawidłowości posadowienia budynku na działce nr [...] ([...]), zgodności z wymogami bezpieczeństwa i innymi wymogami techniczno - budowlanymi, a także wskazuje, że wykonanie nakazu powodowałoby niezgodność z ww. rozporządzeniem w zakresie wymagań dotyczących nasłonecznienia i wentylacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo Dodał, że z art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż szczegółowe umotywowanie ustaleń prowadzących do wydania decyzji zamykającej drogę do wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem skarżącego, organ II instancji przedstawił obszernie stan faktyczny, jednak lapidarnie i niewyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko z pominięciem art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010r. odmawiającą - we wznowionym postępowaniu - uchylenia decyzji własnej z [...] lipca 2007r. nakazującej zamurowanie 5 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R..
W związku z powyższym na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Istnienie tej instytucji podyktowane jest potrzebą rozwiązania sytuacji, w których po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania lub, gdy później zaszły okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje ostateczne stają się wadliwe ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów (patrz W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne...,s. 242).
Skarżący domagał się uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec - jak wskazał - istnienia w dacie wydania tejże decyzji okoliczności faktycznych nieznanych organowi wydającemu decyzję, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikających ze sporządzonej w lutym 2012 r. "Ekspertyzy warunków bezpieczeństwa pożarowego lokalizacji obiektów...."
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z powyższym przepisem wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Z literalnego brzmienia powołanej normy prawnej wynika zatem, że przewidziana w niej przesłanka wznowienia postępowania odnosi się wyłącznie do sfery ustaleń z zakresu faktów leżących u podstaw rozstrzygnięcia organu, przy czym przepis ten wymaga łącznego zaistnienia następujących warunków: wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istotnego charakteru tych okoliczności lub dowodów dla sprawy w takim znaczeniu, że mogą one mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak wiedzy o tych okolicznościach lub dowodach po stronie organu, który wydał decyzję, istnienie tych okoliczności lub dowodów w dniu wydania decyzji.
Wobec powoływania się przez skarżącego w niniejszej sprawie na istnienie nowych okoliczności faktycznych wynikających z ww. ekspertyzy wyjaśnić należy, że za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów. W takim bowiem przypadku nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, ale odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.
W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że odmienna ocena znanych organowi okoliczności lub dowodów, jak i zmiana poglądów prawnych nie stanowią przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w tym przepisie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2000, s.582-584).
Nowymi okolicznościami faktycznymi w rozpatrywanym przypadku nie mogły być zatem oceny rzeczoznawców zawarte w złożonej w dniu 26 czerwca 2010r.
ekspertyzie o zgodności usytuowania budynku skarżącego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią ścianą posiadającą pięć otworów okiennych tak w zakresie wymagań przeciwpożarowych, jak i warunków przesłaniania.
Niewątpliwie organowi wojewódzkiemu znane były okoliczności wadliwego, bo naruszającego § 12 ust. 1 warunków technicznych z 2002r. - usytuowania budynku skarżącego. Z tego właśnie powodu doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1978r., skutkiem czego powstała potrzeba doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.
Wskazać przy tym trzeba, że ścisłe określenie podstawowych odległości sytuowania obiektów na działkach budowlanych w ww. rozporządzeniu podyktowane jest nie tylko warunkami bezpieczeństwa pożarowego, ale również względami funkcjonalnymi. Odległości te co do zasady są niezmienne.
Nie można było zatem przyjąć, że okoliczności przedstawione w ww. ekspertyzie miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jest takie, że skutkowałyby wydaniem decyzji odmiennej treści niż decyzja z dnia [...] lipca 2007r.
W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawał również fakt wydania w dniu [...] lutego 2012r. przez [...] Komendanta Państwowej Straży Pożarnej postanowienia wyrażającego zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób określony w ww. ekspertyzie tzn. w inny sposób niż podany w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Nie jest to bowiem nowy dowód istniejący w dniu wydania ww. decyzji.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, iż w niniejszej sprawie nie występowała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w szczególności skarżący nie przedstawił istotnych dla sprawy nowych faktów, jak i nie złożył nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji.
Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 11 i 107 § 3 k.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie można było zgodzić się z zarzutami skargi, że organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.