Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Architekta Miasta R. z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...] zezwalającej S. B. na użytkowanie budynku warsztatowego do produkcji wafli w R. przy ul. [...] wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę Nr [...] z dnia 6 sierpnia 1981 r. – stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Architekta Miasta R. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Architekta Miasta R. z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...] dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego we wspomnianym trybie.
Architekt Miasta R. wydał bowiem decyzję rażąco naruszając art. 7 i 77 kpa, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia nie sprawdził, czy tego typu obiekt jest zgodny z warunkami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ ten nie odniósł się do faktu zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego /zgodnego z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1981 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 położonego w R. przy ul. [...] na budynek warsztatowy, o co inwestor formalnie nie wystąpił. Organ wskazał, że decyzja z [...] maja 1986 r. jest konsekwencją decyzji kierownika wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1986 r. wydanej w trybie przepisu art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – zwane dalej Prawo budowlane z 1974 r., nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego położonego w R. przy ul. [...] wybudowanego niezgodnie z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1981 r., o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego.
Organ zauważył, że wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na użytkowanie Prezydent Miasta R. nie odniósł się w żaden sposób do zmiany sposobu użytkowania, bowiem decyzję z [...] stycznia 1986 r., inwestor zobowiązany był do przedłożenia projektu zamiennego budynku gospodarczego, który był przeznaczony na składowanie opału i skład narzędzi. Tymczasem inwestor przedłożył projekt budynku warsztatowego /produkcyjnego, w którym przewidziana została m. in. hala produkcyjna, magazyn surowca i szatnia/.
Organ podniósł więc, że decyzja Architekta Miasta R. Nr [...]udzielała pozwolenia na użytkowanie zupełnie innego obiektu, aniżeli wskazany w decyzji z dnia [...] stycznia 1986 r., oraz że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego.
Od powyższej decyzji odwołał się S. B. W odwołaniu podniósł, iż decyzja narusza jego prawa i pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Uchylona decyzja była bowiem w obrocie prawnym przeszło 18 lat. Ponadto inwestor złożył wszystkie wymagane do wydania decyzji dokumenty, m.in. plan zagospodarowania działki uzgodniony z Państwowym Inspektorem Sanitarnym w R. i ze Strażą Pożarną w R. oraz inwentaryzację budynku. Z tych względów w ocenie odwołującego się trudno znaleźć podstawę do uznania, iż przy wydawaniu decyzji Architekt Miasta R. naruszył art. 7 i 77 kpa poprzez nie zebranie lub nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ – utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, tj. że Architekt Miejski wydając decyzję z dnia [...] maja 1986 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatowego, w żaden sposób nie odniósł się do faktu zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek warsztatowy. Przed wydaniem decyzji Architekt Miasta R. nie sprawdził też, czy tego typu obiekt jest zgodny z warunkami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa, obligujące organ do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, w celu uzyskania podstawy do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożył S. B. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 77 kpa Architekt Miejski zebrał wszechstronny i pełny materiał dowodowy, wielokrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia dokumentów poprzez złożenie różnego rodzaju pism i wniosków, dlatego też dysponował materiałem dowodowym wyczerpującym do podjęcia trafnej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy.
Z akt administracyjnych wynika, że S. B. złożył wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego w R. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] przez Prezydium WRN w K. dnia [...] kwietnia 1972 r. W związku z powyższym wnioskiem Architekt Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ oraz § 43 i 44 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego /Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm./ – udzielił S. i J. małż. B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do 30 m2 na działce położonej w R. przy ul. [...].
Urząd Miejski w R. 23 stycznia 1986 r. w drodze nadzoru urbanistyczno – budowlanego, na podstawie art. 40 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/, wydał decyzję, w celu doprowadzenia do zgodności ze stanem faktycznym, nakazującą S. B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, gdyż na przedmiotowej działce został wybudowany budynek gospodarczy niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.
W dniu 20 maja 1986 r. ten sam organ na podstawie art. 42 i art. 54 ust 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229/ po rozpatrzeniu przedłożonej inwentaryzacji i niezbędnych uzgodnień zalegalizował stan faktyczny i wydał pozwolenie na użytkowanie budynku warsztatowego wybudowanego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 6 sierpnia 1981 r.
Inwestor wniosek o zalegalizowanie faktycznie zrealizowanego obiektu złożył 24 lutego 1986 r. Wówczas protokolarnie stwierdzono, że powierzchnia zabudowy wynosi 140 m2, kubatura 420 m2. W opinii Straży Pożarnej z 7 stycznia 1986 r. stwierdzono, że lokal jest przeznaczony na wytwarzanie wafli do lodów i nałożono obowiązek wyposażenia go w podręczny sprzęt gaśniczy. Państwowy Inspektor Sanitarny zaopiniował 3 kwietnia 1986 r. obiekt bez uwag, jedynie ze stwierdzeniem, że należy go zgłosić do odbioru sanitarnego. Pozwolenie na budowę z 6 sierpnia 1981 r. przewidywało budynek gospodarczy wolnostojący, parterowy o powierzchni zabudowy 29,40m, kubaturze 77 m2 na przechowywanie sprzętu rolniczego i płodów rolnych. Faktycznie wykonany obiekt budowlany posiadał więc odstępstwa i winien być poddany procedurze przewidzianej w przepisie art. 37 Prawa budowlanego. Gdyby jednak przesłanki wskazane w ust 1 lub ust 2 tego przepisu nie zachodziły zasadne było zmierzanie przez organ do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 i 42. Jeśli natomiast obiekt w dniu wydania decyzji z dnia 23 stycznia 1986 r. był zrealizowany i nie naruszał obowiązujących przepisów prawa, to wykonanie zmian i przeróbek mogło nie być konieczne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W postępowaniu zmierzającym do legalizacji podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ust 3 Prawa budowlanego z 1974 r. było jedynie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Decyzja z dnia 20 maja 1986 r. będąca pozwoleniem na użytkowanie warsztatu do produkcji wafli wydana po przedłożeniu przez inwestora inwentaryzacji i niezbędnych uzgodnień jak wynika z uzasadnienia zalegalizowała stan faktyczny. Winna więc być poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym jako procedura legalizacyjna. Stąd uwagi odnoszące się do zmiany sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu w stosunku do pozwolenia na budowę należy uznać za nietrafne.
Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym należało sprawdzić, czy brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 1986 r. zgodności obiektu z warunkami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił w okolicznościach sprawy rażące naruszenie prawa. Gdyby bowiem zrealizowany obiekt budowlany był zgodny z tym planem a ponadto nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r. brak wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 1986 r. należałoby uznać wprawdzie że naruszenie prawa, jednak nie noszące cech rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru jeśli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Wobec niewyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc naruszenia art. 7 i 77 kpa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji.