Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], odmawiające zawieszenia, na wniosek A. T., postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu 9 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą (w tym wewnętrznym układem drogowym, wjazdami, instalacją: kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągową, teletechniczną wraz z przyłączami oraz oświetleniem terenu), murami oporowymi, wzmocnieniem skarp, małą architekturą, ogrodzeniem oraz przekładką energetycznej sieci napowietrznej i rozbiórką budynków gospodarczych na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...]- Km [...] obręb [...] położonych przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ, podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, że konieczność zakończenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowi, z punktu widzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012r. zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Fakt niezakończenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy nie uniemożliwia wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast ostateczne zakończenie postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ, co najwyżej na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie na możliwość wydania decyzji co do istoty sprawy kończącej to postępowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. T., dochodząc uchylania postanowień organów obu instancji.
Skarżąca zarzuciła obu postanowieniom naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zawisłego przed właściwym organem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozstrzygnięcie zawisłego przed właściwym organem wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją nie stanowią zagadnień wstępnych w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o tę decyzję oraz jego niezastosowanie pomimo zachodzących ku temu podstaw, tj. zawisłego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] o warunkach zabudowy (sygn. akt [...]) i zawisłego przed Prezydentem Miasta [...] wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy.
Skarżąca powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (Lex 1225395), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., stwierdziła, że wystąpienie kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest równoznaczne z wystąpieniem zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (w oparciu o tę decyzję) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a brak rozstrzygnięcia tejże kwestii wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W ocenie skarżącej przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi również wówczas, gdy wszczęto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze.
Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, nie stanowi jej wskazany przepis - art. 101 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego uległ zmianom w efekcie nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., a dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.
1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. stanowi zatem wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu.
Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu).
W orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Po 991/12).
Reasumując, Sąd stwierdza, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej, w szczególności wskazany, jako jego podstawa prawna art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić należy, że przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II SA/Gl 209/08,).
W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy jak w pkt II i III.