Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...), wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek skarżącej Spółki, która pismem z dnia (...) lipca 2014 r., doprecyzowanym pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...).
Zakwestionowaną decyzją organ powiatowy, działając na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 ze zm.), obciążył (...) za wykonanie czynności kontrolnych opłatą w wysokości 180 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na dwie kontrole, podczas których pobrano próbki do badań laboratoryjnych suplementów diety "(...)", "(...)", w aptekach w (...) Wskazał też, że ocena oznakowania tych próbek wykazała niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji, skarżąca Spółka wskazała na to, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, a w efekcie, że jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Stwierdziła bowiem, iż organem sanitarnym właściwym dla Spółki jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (...), na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. O właściwości miejscowej podmiotu prawnego decyduje bowiem jego siedziba.
(...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia (...) czerwca 2014 r., a następnie decyzją z dnia (...) września 2014 r. znak: (...) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zwanej płatniczą. W uzasadnieniu orzeczenia organ ten stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał przy tym na przepis art. 21 § 2 k.p.a. jako ten, decydujący o właściwości organu w niniejszej sprawie.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca Spółka (...), wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała ustalanie organu właściwego miejscowo do wydania kwestionowanej decyzji płatniczej w oparciu o art. 21 § 2 k.p.a. Wskazała, że znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy wyznaczenie właściwości miejscowej na podstawie art. 21 § 1 k.p.a. jest niemożliwe, co nie miało miejsca w jej ocenie w tym przypadku. Podtrzymała zarzut wydania kwestionowanej decyzji przez organ niewłaściwy, co stanowi o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wskazaną na wstępie decyzją, Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzję organu wojewódzkiego utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji płatniczej za wykonanie czynności kontrolnych, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w ramach urzędowej kontroli i monitoringu pobrano próbki do badań laboratoryjnych dwóch suplementów diety z dwóch aptek, w (...). Z uwagi na lokalizację tychże aptek, kontroli oraz pobrania próbek dokonali inspektorzy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), na obszarze działania którego znajdują się ww. apteki. Próbki te poddano badaniom laboratoryjnym, w efekcie czego ww. organ wydał decyzję określającą jedynie wysokość opłaty za wykonanie czynności kontrolnych. Opłatę tę wyliczył na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Pismem z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak (...) przekazał natomiast do rozpatrzenia sprawę dotyczącą znakowania ww. suplementów diety do właściwego miejscowo dla (...), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...), który to organ pełni nadzór sanitarny nad Spółką i jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy.
W konsekwencji organ odwoławczy wywiódł, że nie doszło do nieprawidłowości poprzez wydanie decyzji płatniczej przez (...), jako właściwego w sprawie pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Powołał się na art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.) i załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) marca 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r. Nr 55, poz. 336). Na koniec wskazał na wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2953/12.
W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca (...) zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 21 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegające na ich błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że:
- - (...) był właściwy miejscowo do kontroli i stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa żywnościowego oznakowania wprowadzanych do obrotu przez skarżącą z siedzibą w (...) suplementów diety i obciążenia skarżącej w drodze decyzji płatniczej kosztami tej kontroli, w związku z czym decyzja płatnicza wydana przez ten organ nie była dotknięta sankcją nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy:
- - zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organów administracji publicznej ustala się według miejsca siedziby danego podmiotu,
- - przepisy prawa żywnościowego nie zawierają przepisów szczególnych wobec przepisów art. 21 k.p.a. w odniesieniu do zasad ustalania właściwości miejscowej organów do kontroli działalności podmiotów w zakresie bezpieczeństwa żywności,
- - w związku z powyższym (...) nie był właściwy miejscowo do kontroli działalności skarżącej, z siedzibą w (...), w zakresie znakowania wprowadzanych przez nią do obrotu suplementów diety i obciążenia jej kosztami tej kontroli na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co powoduje, że wydana przez ten organ decyzja płatnicza jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Błędna wykładnia wskazanych powyżej przepisów dokonana przez GIS, doprowadziła zdaniem skarżącej do błędnego ustalenia normy prawnej i wydania wadliwej decyzji.
Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, niemniej z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Na wstępie wskazać trzeba, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzje organów inspekcji sanitarnej, wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek strony, tj. skarżącej Spółki, która zakwestionowała w tym trybie tzw. decyzję płatniczą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...). Kwestionując to orzeczenie skarżąca wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wywodząc, iż ww. decyzja wydana została przez organ, który nie był właściwy miejscowo do jej wydania. Wskazała więc na konkretną wadę, w związku z którą domagała się wszczęcia postępowania ww. trybie i unieważnienia wymienionej decyzji.
Organy orzekające w niniejszej sprawie, z wniosku skarżącej, były związane tym wnioskiem w zakresie trybu w nim podanego. Nie były natomiast związane zarzutami i argumentami w nim wskazanymi, co oznacza, że ocena jaką w sprawie dokonywały nie mogła ograniczać się tylko do kwestii podniesionych przez skarżącą Spółkę. Stąd też niezależnie od treści wniosku skarżącej Spółki, po wykluczeniu kwestii formalnych i po wszczęciu postępowania nieważnościowego w ww. sprawie, obowiązane były przeprowadzić postępowanie nieważnościowe z uwzględnieniem wszystkich przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Cel tego postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na wniosek lub z urzędu, jest zawsze ten sam, tj. ustalenie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu. Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy którakolwiek z przesłanek nieważności ma miejsce.
Wynikiem takiego postępowania będzie albo ujawnienie istnienia przesłanek nieważności decyzji wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1, albo stwierdzenie, że przesłanki te nie występują i decyzja jest prawidłowa lub też dotknięta innymi wadami nie mającymi charakteru kwalifikowanych. Wyrazem tego jest natomiast rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym stanowi art. 158 § 1 k.p.a.
Dostrzegając powyższe Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać już tylko z tej przyczyny, iż nie odnoszą się w pełnym zakresie do przedmiotu sprawy. Organy orzekające skoncentrowały się wyłącznie na przesłance z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (na którą to wskazała skarżąca), a poza swoim zainteresowaniem pozostawiły pozostałe przesłanki wymienione w ww. przepisie art. 156. W efekcie, nie dokonały wyczerpującej oceny w sprawie i nie ustaliły, czy badana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad nieważności. Działając w ten sposób dopuściły się istotnego naruszenia przepisów procesowych, w szczególności art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 do pkt 7 oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś co najmniej przedwcześnie, bo bez przeprowadzenia pełnej oceny w sprawie, stwierdziły, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, uznając je z przyczyn podanych powyżej za co najmniej przedwczesne. Sąd dostrzega przy tym, iż organ wojewódzki wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie, o czym zawiadomił pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r., uruchomił postępowanie w pełnym zakresie wyznaczonym przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś obligowało ten organ, a za nim organ odwoławczy do zajęcia się w sprawie nie tylko przesłanką z pkt 1 ww. artykułu, ale też pozostałymi. Uzasadnienia zapadłych w sprawie decyzji nie pozostawiają natomiast wątpliwości co do zakresu przeprowadzonego postępowania. Poza oceną w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., żadnych dodatkowych rozważań bowiem nie zawierają.
Jednocześnie Sąd orzekając w sprawie nie stwierdził, aby ocena organów orzekających dokonana w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. była wadliwa.
Rozwijając tę ocenę dostrzec należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) działając na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w dniu (...) marca 2014 r. oraz w dniu (...) marca 2014 r. przeprowadził kontrolę w dwóch aptekach położonych odpowiednio w (...) pobierając próbki dwóch suplementów diety do kontroli. Suplementy te wyprodukowano dla (...). Właściwość miejscowa ww. organu do dokonania wskazanych czynności wynikała z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r., Nr 55, poz. 336).
Zauważyć przy tym należy, iż państwowy inspektor sanitarny wykonuje zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej, która to wykonuje badania laboratoryjne w zakresie nadzoru sanitarnego (v. art. 15 ust. 1 i art. 15a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z załącznika do ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 15a ust. 2 wskazanej ustawy) bezspornie wynika zaś, że (...) działa na terenie miasta (...), jak również w powiecie (...). Zatem wskazany organ, tj. (...) był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w ww. aptekach i pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Był też, jako konsekwencja powyższego, właściwy do wydania decyzji obciążającej określony podmiot za wykonanie czynności kontrolnych, a dokładnie: za pobranie próbek i wykonanie badań, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia (...) maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności.
Stąd też nie można zarzucić, iż kwestionowana decyzja płatnicza zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej, na co słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji. O właściwości miejscowej decydowało w tym przypadku miejsce położenia aptek, w których zabezpieczono próbki poddane dalszym badaniom. Kwestionowana decyzja płatnicza jest zaś wynikiem tych czynności. Jak wskazał natomiast NSA w wyroku przywołanym w zaskarżonej decyzji (z dnia (...) maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2953/12), przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w k.p.a. nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. "Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a." NSA wskazał przy tym, iż zastosowanie wykładni literalnej ww. art. 21, doprowadzić może do absurdalnych wyników.
W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie podzielił wywodów skargi i nie zgodził się ze skarżącą Spółką odnośnie tego, iż jedynym organem inspekcji sanitarnej właściwym w sprawach dotyczących skarżącej jest (...) w sytuacji, gdy produkty dystrybuowane przez skarżącą mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium całego kraju.
Niemniej, Sąd uwzględnił skargę z przyczyn innych, niż w niej podniesione, które to przedstawił powyżej.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.