Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. Oddział w R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007r., nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i T.L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...] we wsi B., gmina J., wydanej w wyniku postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] [...] Sp. z o.o Oddział w R. poinformował Starostę [...], że w wyniku kontroli gazociągu [...] relacji M. — P., stwierdzono naruszenie strefy ochronnej gazociągu z uwagi na budowę domu jednorodzinnego w m. B. przez J. i T.L.
Z uwagi na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2006r. znak [...] Starosta [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] położonej we wsi B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego Państwa J. i T.L.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 7 sierpnia 2006r. poinformowało Starostę [...], że nie znajduje podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...].09.2005r. znak [...].
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i art.145 §1 pkt 5 kpa, Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J. Biorąc pod uwagę stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uznając dalsze postępowanie za bezprzedmiotowe, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa Starosta [...] umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...] we wsi B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w wyniku czego Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r.
Również ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta [...] na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa wydał decyzję z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2006r.
W odwołaniu od ww. decyzji [...] S.A. Oddział w R. wniósł o unieważnienie decyzji z dnia [...] marca 2006r. nr [...] bądź wystąpienie do Ministra Gospodarki na podstawie art. 9 Prawa budowlanego o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione z urzędu na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa, gdyż w ocenie organu pierwszej instancji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znane organowi, który ją wydał. Tym niemniej – po przeprowadzeniu postępowania - w swoim rozstrzygnięciu Starosta [...] uznał, że nie zachodzą nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję ostateczną. Z akt sprawy wynika bowiem, że o istnieniu gazociągu [...] relacji M. – P. organ pierwszej instancji wiedział już w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego J. i T.L., gdyż był on naniesiony zarówno na załączniku do decyzji Wójta Gminy J. o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r., jak i na projekcie zagospodarowania działki dotyczącym działki nr [...] w m. B. należącej do inwestorów, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Wojewody [...] nawet stwierdzenie innego rodzaju wadliwości nie może powodować uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone wyczerpująco w art. 145 §1 Kpa i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o Oddział w R. W skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt.5 kpa, przez bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686), co zostało spowodowane zlekceważeniem i pominięciem przez organy administracji faktu, że na działce sąsiedniej jest posadowiony gazociąg wysokiego ciśnienia, dla którego są ustanowione strefy ochronne, wpisane do ewidencji gruntów i budynków, w których wyłączone jest prawo do zabudowy.
Ponadto Spółka podniosła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 §1 kpa przez naruszenie zasady praworządności i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przez zezwolenie na wybudowanie budynku mieszkalnego w strefie ochronnej gazociągu, co spowodowało stałe i bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia obywateli i niepodejmowanie czynności w kierunku usunięcia - niezgodnego z prawem - stanu zagrożenia.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], nakazanie w trybie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi usunięcia naruszenia prawa i doprowadzenia do zachowania ustanowionych stref ochronnych gazociągu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Skarżąca podniosła jednocześnie, że jest stroną postępowania i posiada interes prawny w doprowadzeniu do zachowania strefy ochronnej gazociągu w niniejszej sprawie, ponieważ na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne jest operatorem systemu przesyłowego paliw gazowych i jest odpowiedzialne za ruch sieciowy oraz bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarówno zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. W każdym przypadku organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na dwie podstawowe kwestie, które mają znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Po pierwsze postępowanie to – stosownie do art. 61 § 1 kpa –może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno w doktrynie jak też orzecznictwie podkreśla się obowiązek jednoznacznego ustalenia czy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony czy z urzędu, co wiąże się z koniecznością rozdzielenia zasady skargowości od zasady oficjalności oraz inną bardzo istotną kwestią, a mianowicie interesem prawnym strony, który powinien być zbadany w pierwszej kolejności przez organ administracji publicznej.
Drugim zasadniczym problemem jest zakaz konkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Organ nie może dowolnie prowadzić postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego wbrew stanowisku strony i okolicznościom sprawy, dowolnie stosując przesłanki ustawowe określone w art. 156 kpa lub art. 145 kpa. Zasada niekonkurencyjności systemu weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oznacza, że tryby nadzwyczajne mają na celu jedynie usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Prowadzenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy może wynikać istnienie przesłanki określonej w art. 156 kpa jest nie tylko wadliwe ale może też prowadzić do zaniechania przez organ administracji publicznej rzeczy podstawowej, jaką jest doprowadzenie sprawy do stanu zgodnego z prawem.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy podnieść, że po uzyskaniu informacji od [...] Sp. z o.o Oddział w R. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i art.145 §1 pkt 5 kpa, Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J., niemniej jednak wznowienie to nastąpiło bezspornie z urzędu. Co więcej organ pierwszej instancji zaznaczył, że nie uznaje [...] Sp. z o.o Oddział w R. za stronę postępowania wznowieniowego. Tymczasem kwestii interesu prawnego ww. podmiotu nie badał na żadnym etapie postępowania Wojewoda [...], który merytorycznie rozpoznawał odwołania od decyzji wydawanych przez Starostę [...].
Dodatkowo w każdym piśmie – począwszy od odwołania z dnia 29 sierpnia 2006 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. operator domagał się wyraźnie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B. Jeżeli zatem organ wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu, to Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od [...] Sp. z o.o Oddział w R. miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalić interes prawny tego podmiotu, albowiem w przypadku negatywnego wyniku takiej oceny zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Natomiast w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu takich ustaleń organ odwoławczy uznałby, że Spółka ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy żądaniem strony jest rozpoznanie odwołania w przedmiocie prowadzenia postępowania wznowieniowego, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. zezwalającej na budowę. Wprawdzie Spółka zatytułowała swoje pismo odwołaniem, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że o charakterze pisma świadczy jego treść a nie forma, czy tym bardziej nazwa. Skoro zatem w swych pismach [...] Sp. z o.o Oddział w R. podważała w ogóle sens prowadzenia postępowania wznowieniowego, zaś wnosiła wyraźnie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę to Wojewoda [...] nie mógł nie ustosunkować się do tej kwestii. Gdyby bowiem uznał, że pismo operatora nie stanowi odwołania w postępowaniu wznowieniowym ale wniosek o stwierdzenie nieważności powinien rozpoznać ten wniosek zgodnie z żądaniem strony.
Oczywiście nie można także wykluczyć, że intencją operatora było w tym przypadku zarówno złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym, jak też zainicjowanie postępowania nieważnościowego, jednakże również w tej sytuacji Wojewoda [...] zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia zakresu wniosku, chociażby ze względu na wspomnianą wyżej zasadę niekonkurencyjności poszczególnych nadzwyczajnych trybów administracyjnych. W przypadku wątpliwości organ może i powinien wykorzystać instrument określony w art. 64 § 2 kpa i wezwać stronę do sprecyzowania podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. W każdej natomiast sytuacji obowiązkiem organu jest zbadać istnienie interesu prawnego wnoszącego określone podanie.
Reasumując w niniejszej sprawie Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77, 61, 64 § 2 kpa oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, jak również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Prowadząc na nowo postępowanie Wojewoda [...] zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy podanie [...] Sp. z o.o Oddział w R. z dnia 10 grudnia 2007 r. stanowi w istocie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] we wsi B., gmina J. Zobowiązany będzie także do ustalenia istnienia interesu prawnego Spółki. Po dokonaniu tych czynności – w zależności od poczynionych ustaleń organ rozpozna ponownie merytorycznie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2007 r. lub rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r. Negatywny wynik oceny interesu prawnego Spółki skutkować powinien odpowiednio: umorzeniem postępowania odwoławczego lub odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.