Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkcyjno-magazynowy na nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2003 r. stwierdzono, iż na ww. nieruchomości znajduje się m.in. budynek o konstrukcji stalowej wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1989 r. o pozwoleniu na budowę budynku magazynowego (typ [...]), który przyjęty został do użytkowania w 1991 r. Z ustaleń wynikało, że obiekt ten jest użytkowany jako magazyn na potrzeby firmy "V.". W toku prowadzonego postępowania właściciel nie udokumentował legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z funkcji magazynowej na funkcję produkcyjną.
Na podstawie 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nałożył na W. i P. J. obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej tego budynku, celem ustalenia czy obiekt ten użytkowany obecnie jako produkcyjny i magazynowy, spełnia wymogi określone w prawie a także, czy zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza interesu osób trzecich. Ponadto zobowiązano inwestorów do przedłożenia opinii rzeczoznawców odnośnie do zabezpieczeń przeciwpożarowych, wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Inwestorzy złożyli wymaganą inwentaryzację, organ zaś uznał, iż brak jest podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, w związku z czym, wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...].08.2004 r. umorzył postępowanie.
Od decyzji tej odwołanie złożył W. M., właściciel nieruchomości sąsiedniej, podnosząc, iż organ nie zbadał zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, a także możliwości wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w aspekcie ochrony przeciwpożarowej, jako że przedmiotem produkcji i magazynowania są znaczne ilości tektury i opakowań z tego surowca.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję oraz podzielił pogląd organu I instancji, dochodząc do przekonania, iż zakres wprowadzonych zmian funkcji budynku nie ma negatywnego wpływu na konstrukcyjne elementy budynku. Wyniki badań wykonane przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną pozytywnie oceniły warunki pracy. Operat w zakresie emisji hałasu do środowiska zewnętrznego przez stosowane maszyny i urządzenia nie stwierdził przekroczenia wartości dopuszczalnej normy ani przekroczenia wartości progowych poziomów hałasu w środowisku.
W. M. złożył skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna, gdyż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy i nie odniosły się do zarzutów stawianych przez skarżącego.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Naruszenie art. 7, 10, 77 oraz art. 80 i 81 k.p.a. miało zaś zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Nadto organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej lub też samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, są zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenie daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależy zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, a także ewentualne odniesienie się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu ma to szczególne znaczenie, gdyż jednym z elementów podlegających ocenie organu jest zgodność (lub niezgodność) samowolnie zmienionej częściowo funkcji budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od daty wybudowania obiektu do chwili interwencji organów nadzoru budowlanego zarówno przepisy prawa budowlanego jak i prawny ustalenia planów ulegały zmianie, a zatem przede wszystkim należy ustalić kiedy w istocie doszło do zmiany przeznaczenia obiektu. W ocenie tej okoliczności nie można jednak podzielić argumentów skarżącego, że podstawą do ocen mają być ustalenia jeszcze nieobowiązującego planu, który pozostaje na razie w fazie projektu.
Nie można też zaakceptować twierdzeń inwestora, że zgłoszenie zmiany profilu produkcji do ewidencji działalności gospodarczej jest podstawą do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów budowlanych, ani że względy społeczne stan taki mogą usprawiedliwić.
Niezależnie od twierdzeń zgłaszanych przez strony, organy administracji mają poczynić ustalenia własne. Jeżeli dochodzą do przekonania, że samowola nastąpiła, to ich rolą jest zastosowanie odpowiednich środków prawnych na podstawie stosownych przepisów prawa. Zastosowanie zaś tych środków musi się odbywać w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.
Odnośnie procesowego sposobu załatwienia tj. umorzenia sprawy, Sąd nie podziela stanowiska organów administracyjnych. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Jak wspomniano wcześniej zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle, iż podlegający innej kwalifikacji prawnej.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, przedmiotem badania była zmiana sposobu użytkowania obiektu i już tylko stwierdzenie tej okoliczności (że taka zmiana nastąpiła) nie dawało podstaw do uznania sprawy za bezprzedmiotową. Skoro zaś ustalono taką okoliczność to przedmiotem sprawy staje się określenie skutków prawnych tego zdarzenia. Przedmiot sprawy zatem istnieje, a zatem nie było podstaw do umorzenia postępowania. Nie przesądzając obecnie ostatecznego wyniku sprawy, postępowanie powinno zostać zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym.
Dostrzeżone przez Sąd uchybienia istotnie wpłynęły na końcowy wynik sprawy, uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.