Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P R (dalej: skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzja GINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 26 kwietnia 2018 r. do [...] WINB wpłynął wniosek P R o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zbiornika wodnego (stawku) usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].
Decyzja organu powiatowego o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. została podjęta w związku z protokolarnym potwierdzeniem w dniu [...] lipca 2012 r. oraz w dniu [...] lipca 2013 r., że będący przedmiotem postępowania zbiornik wodny (staw) został zasypany.
We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżący wskazał, że inwestor "stawu – budowli ziemnej" częściowo zasypał zbiornik pozostawiając znaczne zagłębienie poniżej otaczającego terenu ze znacznym spadkiem w kierunku działek nr [...],[...],[...]powodując "gorsze zalewanie działek po dwudniowym opadzie".
Decyzją z dnia [...] września 2018 r. WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...]sierpnia 2013 r. wyjaśniając, że zarzut skarżącego jakoby zbiornik wodny został tylko częściowo zakopany nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ powiatowy, w szczególności nie wynika to ze zdjęć opatrzonych datą 12 lipca 2012 r., które stanowią załącznik do protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w [...] w dniu [...] lipca 2012 r.
Wskazując, że decyzja o umorzeniu postępowania zapada jedynie w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdza oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy WINB wyjaśnił, że skoro zbiornik wodny (staw), będący przedmiotem omawianego postępowania administracyjnego przestał istnieć (został zasypany), to organ powiatowy prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa orzekł o umorzeniu tego postępowania, bowiem jego dalsze prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym WINB uznał, że kwestionowanej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również innych kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności.
W odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego P R podniósł, że wprawdzie zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że doszło do zasypania nielegalnie wykonanego zbiornika wodnego, to brak jest dowodu, bądź potwierdzenia, jakim materiałem wykop został zasypany, ani też, czy grunt został prawidłowo zagęszczony.
Utrzymując w mocy decyzję WINB z dnia [...] września 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości z art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.
W ocenie GINB art. 105 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę umorzenia postępowania przez organ powiatowy został prawidłowo zastosowany w sprawie, gdyż zasypanie spornego zbiornika wodnego (stawu) sprawiło, że brak jest przedmiotu postępowania, a co za tym idzie, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Słusznie w tej sytuacji [...] WINB ocenił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji, bowiem nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. GINB podkreślił, że badana decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana przez właściwy organ, z zastosowaniem właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę na powyższą decyzję złożył P R domagając się jej uchylenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego organy obu instancji nie dostrzegły naruszeń k.p.a. Zdaniem skarżącego organ nadzorczy nie przeprowadził nawet wizji lokalnej w celu zweryfikowania prawdziwości i prawidłowości przeprowadzonych prac w postaci zasypania przedmiotowego stawu. O prawidłowym zasypaniu stawu można byłoby mówić gdyby w jego miejscu obecnie nie było niecki, w której gromadzi się woda, a przez to zaburzone są cieki wodne. Wskazał, że w sprawie toczą się inne postępowania administracyjne w celu przymuszenia skarżącego do zmiany ukształtowania jego działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.
Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest dotknięta żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.
Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie nielegalnie wykonanego w 2010 r. zbiornika wodnego na działce nr [...] toczyło się na skutek wniosku m.in. P R. Istnienie zbiornika potwierdziła kontrola przeprowadzona przez organ powiatowy w dniu 5 stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. skierowanym do PINB w [...] C K zobowiązał się do zasypania stawu do dnia 30 maja 2012 r., zaś kontrola przeprowadzona przez organ powiatowy w dniu [...] lipca 2012 r. potwierdziła, że zbiornik wodny został zasypany. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w świetle załączonego do protokołu z czynności kontrolnych materiału zdjęciowego. Fakt, że zbiornik został zasypany potwierdził również sam skarżący w piśmie do organu powiatowego z dnia 28 maja 2012 r. informując, że w tym dniu na działce nr [...] zostały wykonane prace ziemne, w wyniku których rozplantowana została "nieprzepuszczalna warstwa gliny".
Zasypanie zbiornika wodnego ziemią stanowiącą okład powstały przy wykopie, potwierdziła kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] lipca 2013 r., podczas której ustalono także, że w kierunku działki, na której był wykonany zbiornik istnieje naturalny spadek terenu. Słusznie więc organ powiatowy uznał, że w takim wypadku ma do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w całości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i zasadnie zastosował dyspozycję tego przepisu - wydając decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Taka sytuacja w ocenie Sądu zachodziła w sprawie dotyczącej spornego zbiornika wodnego.
Sąd podziela argumentację GINB, że decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 2013 r. której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest pozbawiona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ona jedynie prostą konsekwencją ustalenia, że przedmiotowy zbiornik wodny – staw został całkowicie zasypany, co potwierdziły protokoły z kontroli i załączony do nich materiał zdjęciowy. Kwestionowanie przez stronę ustaleń i wiarygodności dowodów, na podstawie których organ ustalenia swe poczynił, stanowi zarzut naruszenia prawa, którego podnoszenie możliwe było w postępowaniu zwykłym.
Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania, aby w administracyjnym toku instancji organ odwoławczy mógł skontrolować prawidłowość wydanej decyzji w trybie zwykłym pod kątem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. W tej chwili w postępowaniu nieważnościowym GINB nie może przeprowadzać dodatkowych dowodów, prowadzić na nowo postępowania wyjaśniającego, stąd nie wziął pod uwagę wskazywanych przez skarżącego zarzutów dotyczących gromadzenia się wód opadowych w miejscu zasypanego stawu.
Jedynie na marginesie Sąd wyjaśnia, że w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego (w zakresie ocen oddziaływania na środowisko i postepowania wodnoprawnego) z listy Wojewody [...] - dr M F w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] mogących mieć negatywne oddziaływanie na działki nr [...][...],[...],[...],[...], z której wynika (wnioski końcowe), że do zmiany stanu wody na gruncie przyczyniły się działania skarżącego, polegające na zmianie morfologii terenu. Powyższe może oznaczać, że przyczyny zastoin wody w miejscu zasypanego zbiornika wodnego (stawu), być może leżą po stronie skarżącego - kwestie te jak wynika z akt są przedmiotem odrębnego postępowania.
Sąd, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ centralny ocenił kwestionowaną decyzję ostateczną z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym oraz uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na charakter przedmiotowego postępowania (tryb nadzwyczajny), w którym organ nie rozstrzyga ponownie sprawy, zakończonej już decyzją ostateczną.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.