Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 3 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1120/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania inwestora - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], (znak: [...]), wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu znaku świetlnego firmy "[...]" (o wymiarach 18,5 m x 3,22 m) na istniejącej konstrukcji wsporczej ponad attyką budynku zlokalizowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy al. [...] w [...].

Prezydent [...] wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że realizacja objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego jest sprzeczna z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren przedmiotowej inwestycji objęty jest Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...]- część północna (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...]). Jak wskazały organy I i II instancji realizacja nośnika o tak dużej powierzchni narusza ustalenia przepisów § 6 ust. 6 pkt 2 i § 6 ust. 7 ww. uchwały.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby powołane wyżej przepisy § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 obowiązującego miejscowego planu dotyczyć miały jedynie reklam umieszczanych na gruncie i elewacjach budynków.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że przepis § 6 ust. 6 pkt 6 przedmiotowego planu miejscowego, który ogranicza umieszczanie nośników reklamowych tylko do budynków, w których znajdują się lokale usługowe, zezwala na realizację planowanego przedsięwzięcia.

Zdaniem organu przepisy powyższego planu ograniczają wielkość nośnika reklamowego do powierzchni 3 m2 i ograniczenie to dotyczy również budynków z lokalami usługowymi. Wskazać należy, że przepis § 6 ust. 6 pkt 6 dopuszcza jedynie na realizację nośników na budynkach, w których znajdują się lokale usługowe, nie zdejmuje natomiast ograniczeń co do wielkości nośnika. Wojewoda [...] nie zgadza się z argumentacją, jakoby organ I instancji dokonał wykładni rozszerzającej przepisów planu, a argumenty odwołania w kontekście naruszenia jego przepisów należy uznać za całkowicie chybione. Zdaniem organu odwoławczego realizacja nośnika reklamowego o powierzchni 59,57 m2 (a więc przekraczającej niemal dwudziestokrotnie dopuszczaną przez plan powierzchnię) naruszałaby w sposób rażący ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jest to drugie zgłoszenie inwestora dla tej samej inwestycji - poprzednie zgłoszenie z [...] września 2013 r., zakończone decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2013 r., wnoszącą sprzeciw do ww. zamierzenia. W związku z wątpliwościami dotyczącymi zapisów planu miejscowego odnośnie sytuowania reklam na dachu budynku, organ wystąpił o ich interpretację do Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Z otrzymanych wyjaśnień wynika, że ponieważ w przepisach planu brak jest wprost zakazu lokalizacji reklam na dachach budynków, nie ma podstawy do zakazu lokalizacji reklamy na dachu, jednakże po warunkiem sprawdzenia ustaleń:

1. - par. 6 ust. 6 pkt 2 i par 6 ust. 7 - dotyczy wielkości reklamy do 3 m2,
2. - ust. 6 pkt 1, 2 (dotyczy odległości reklamy od okien, balkonów, tarasów),
3. - dopuszcza się umieszczanie reklam wyłącznie na budynkach z lokalami usługowymi.

Stanowisko to zostało potwierdzone również w pismach Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] października 2013 r. i [...] listopada 2013 r.

W świetle powyższego, zaproponowana forma reklamy na dachu budynku o wymiarach 18,5 m x 3,22 m przekracza ustalone planem gabaryty dla pojedynczej reklamy (nieprzekraczającej 3 m2) - § 6 ust. 6 pkt 2.

Zgłoszony zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu znaku świetlnego Firmy "[...]" o wymiarach 18,5 m x 3,22 m na istniejącej konstrukcji wsporczej ponad attyką budynku przy al. [...] w [...] nie spełnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania rejonu Placu [...] - część północna.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

1. - art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, niewyjaśnienie zarzutów skarżącego, naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa,
2. - art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,
3. - art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne ustalenie faktyczne dotyczące montażu reklamy "ponad attyką budynku", pomimo że budynek nie jest zwieńczony attyką oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji w tym zakresie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. - przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] - część północna, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (Miejscowy Plan) przez błędne zastosowanie i wykładnię § 6 ust. 6 pkt 2 oraz § 6 ust. 7 Miejscowego Planu oraz błędną wykładnię § 6 ust. 6 pkt 6 Miejscowego Planu,
2. - art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego zastosowanie - utrzymanie w mocy sprzeciwu - pomimo niespełnienia przesłanek ustawowych,
3. - art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Prawo budowlane) przez naruszenie zasady wolności budowlanej - utrzymanie w mocy sprzeciwu z naruszeniem literalnego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim podniósł, że Przepisy § 6 ust. 6 pkt 2 oraz § 6 ust. 7 Miejscowego Planu, wskazane w zaskarżonej decyzji, nie dotyczą reklamy umieszczanej na dachu budynku, a zaskarżona decyzja Wojewody opiera się na błędnym założeniu, że przepisy Miejscowego Planu ograniczają do 3 m2 powierzchnię reklamy umieszczanej na dachu budynku z lokalami usługowymi.

Zaskarżona decyzja nie wskazuje, który z przepisów Miejscowego Planu miałby wprowadzić generalne ograniczenie wielkości nośnika reklamowego.

Gdyby Miejscowy Plan wprowadzał takie generalne ograniczenie, nie byłoby potrzebne zastrzeżenie w § 6 ust. 6 pkt 4, że powierzchnia reklam umieszczanych na tymczasowych ogrodzeniach placów budowy nie może przekraczać 3 m2.

1. - § 6 ust. 7 Miejscowego Planu dotyczy zasad umieszczania szyldów: "7. Dopuszcza się umieszczanie zwiastunów szyldów lub grup zwiastunów szyldów o powierzchni nie przekraczającej łącznie 3 m2 na terenie działki budowlanej, np. na ogrodzeniu, na ścianie budynku, przy wejściu na teren. Na budynkach dopuszcza się umieszczanie szyldów, w tym szyldów semaforowych."

W związku z powyższym, zaskarżona decyzja opiera się na błędnie zastosowanych przepisach § 6 ust. 6 pkt 2 oraz § 6 ust. 7 Miejscowego Planu, a w konsekwencji narusza art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie, pomimo że instalacja znaku świetlnego "[...]" nie narusza Miejscowego Planu lub innych przepisów.

Przepis § 6 ust. 6 pkt 6 Miejscowego Planu, który dotyczy reklam na budynkach z lokalami usługowymi, nie ogranicza powierzchni reklam: "6) dopuszcza się umieszczanie reklam wyłącznie na budynkach z lokalami usługowymi. "

Powyższa treść przepisu § 6 ust. 6 pkt 6 Miejscowego Planu nie zawiera regulacji dotyczącej powierzchni reklamy.

Wojewoda uznał jednak, że wielkość nośnika reklamowego ograniczają inne przepisy Miejscowego Planu i stwierdził w zaskarżonej decyzji: "Za zupełnie chybiony należy uznać argument Odwołującego jakoby na realizację przedmiotowego zamierzenia zezwalał przepis § 6 ust. 6 pkt 6 przedmiotowego planu miejscowego, który ogranicza umieszczanie nośników reklamowych tylko do budynków, w których znajdują się lokale usługowe".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o czym niżej, a także przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 i 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, gdy zważyć, że uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie zawiera właściwej wykładni przepisów prawa.

Nieruchomość przy al. [...] w [...] położona jest na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Placu [...] - część północna, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].06.2013 r. poz. [...]).

W rozdziale 4 ww. planu określa się zasady lokalizowania reklam, szyldów i słupów ogłoszeniowych.

§ 6.

1. 1. Dopuszcza się sytuowanie znaków informacyjnych i innych obiektów Miejskiego Systemu Informacji.
2. 2. Na terenie planu dopuszcza się lokalizowanie:
3. 1) słupów ogłoszeniowych;
4. 2) reklam o powierzchniach nie większych niż 3 m2, w tym reklam dwustronnych o powierzchni każdej ze stron nie większej niż 3 m2, wyłącznie na terenach: dróg publicznych KD-G, KD-Z, KD-L, KD-D, jak również na działkach przylegających do tych terenów;
5. 3) szyldów o wysokości nie większej niż 0,6 m w parterach budynków oraz na nośniku szyldów;
6. 4) znaków informacyjnych i innych obiektów Miejskiego Systemu Informacji.
7. 6. Określa się zasady sytuowania reklam na działkach budowlanych i na budynkach:
8. 1) reklamy umieszczane na elewacjach budynków i działkach budowlanych od strony miejsc i przestrzeni publicznych należy lokalizować z zachowaniem odległości określonych w tabeli ust. 3 pkt 1;
9. 2) ustala się następujące minimalne odległości reklam umieszczanych na elewacjach od elementów elewacji budynków

|Elementy elewacji budynków: |Reklamy o powierzchni nie większej niż 3 m2 |

|Znaki Miejskiego Systemu Informacji na budynkach i obiektach|1,2 m |

|Balustrady ażurowych balkonów i tarasów |1,2 m |

|Okna |1,2 m |

1. 3) wyklucza się umieszczania reklam na budynkach poza obrysem ścian;
2. 4) tymczasowe ogrodzenia placów budowy mogą być wykorzystywane do sytuowania reklam o powierzchni do 3 m2, bez ograniczania odległości między reklamami, na czas nie dłuższy niż czas trwania budowy;
3. 5) dopuszcza się stosowanie reklam remontowo-budowlanych w czasie formalnie zgłoszonego remontu lub prowadzonych prac budowlanych;
4. 6) dopuszcza się umieszczanie reklam wyłącznie na budynkach z lokalami usługowymi.

Zgodzić należy się z argumentem skargi, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia prawnego dotyczącego interpretacji przepisu § 6 ust. 6 pkt 6 Miejscowego Planu, w szczególności dotyczącego uzupełnienia w drodze interpretacji jego literalnej treści. Wojewoda nie wskazał przepisów Miejscowego Planu, z których wywodzi generalne ograniczenie wielkości nośnika reklamowego, przy czym przepisy § 6 ust. 6 pkt 2 oraz § 6 ust. 7 Miejscowego Planu wskazane jako podstawa prawna decyzji dotyczą reklam umieszczanych na elewacji i umieszczania szyldów, nie dotyczą więc reklamy umieszczanej na dachu budynku uregulowanej w § 6 ust. 6 pkt 6 Miejscowego Planu.

Skarżący słusznie zauważył, iż w zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził: "Odnosząc się do zarzutów odwołania trudno się zgodzić ze stanowiskiem, jakoby powołany wyżej przepisy § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 obowiązującego miejscowego planu dotyczyć miały jedynie reklam umieszczonych na gruncie i elewacjach budynków", tymczasem organ powołał się we fragmencie znajdującym się powyżej jedynie na § 6 ust. 6 pkt 2 Miejscowego Planu. Wykazana niedokładność uzasadnienia zaskarżonej decyzji ma znaczenie, ponieważ pozostawia wątpliwość, czy Wojewoda uznał, że zgłoszenie skarżącego narusza również § 6 ust. 6 pkt 1 Miejscowego Planu. Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego trudno mu zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez skarżącego w odwołaniu, które dotyczy zakresu stosowania § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu. Wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie, ponieważ Wojewoda stwierdził naruszenie § 6 ust. 6 pkt 2 Miejscowego Planu i na tej podstawie utrzymał w mocy sprzeciw do zgłoszenia Skarżącego.

Treść przepisów § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu nie pozostawia żadnych wątpliwości w kwestii przedmiotu regulacji:

1. 1) reklamy umieszczane na elewacjach budynków i działkach budowlanych od strony miejsc i przestrzeni publicznych należy lokalizować z zachowaniem odległości określonych w tabeli ust. 3 pkt 1;
2. 2) ustala się następujące minimalne odległości reklam umieszczanych na elewacjach od elementów elewacji budynków [...].

Skarżący zasadnie wskazał już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu nie dotyczą przedmiotowej reklamy, ponieważ dotyczą jedynie reklam umieszczanych na elewacjach budynków i reklam umieszczanych na gruncie, a zaskarżona decyzja Wojewody nie zawiera wyjaśnienia prawnego dotyczącego podstaw kwestionowania powyższego stanowiska skarżącego i interpretacji literalnej treści § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu.

Dodatkowo należy wskazać, że przepisy § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu wyraźnie i jednoznacznie wskazują zakres regulacji (odległości reklam od elementów elewacji budynków), nie wskazują jednak wielkości nośników reklamowych w tym zakresie regulacji.

Słuszne jest stanowisko skarżącego, że przepisy § 6 ust. 6 pkt 1 i 2 Miejscowego Planu nie dotyczą zarówno przedmiotowej reklamy (która jest reklamą umiejscowioną na dachu budynku), jak również reklam remontowo-budowlanych, uregulowanych w § 6 ust. 6 pkt 5, których wielkość również nie została ograniczona do 3 m2, ponieważ w przypadku tych reklam odległości od elementów elewacji budynków nie mają znaczenia i ustalenie minimalnej odległości byłoby bezcelowe.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza dyspozycję art. 7 i 77 i 107 § 3 k.p.a., albowiem nie odnosi się do zarzutów skarżącego, zawiera w tej kwestii ogólnikowe twierdzenia i opiera się na nieuzasadnionym i błędnym założeniu, że instalacja znaku świetlnego "[...]" narusza Miejscowy Plan, w szczególności zaś § 6 ust. 6 pkt 1 i 2. Organ winien także ustalić, czy przedmiotowy budynek jest w istocie zwieńczony attyką, czyli ażurową ścianką wieńczącą elewację budynku, kryjącą niskie poddasze lub zasłaniającą dach (Słownik języka polskiego, http://sjp.pwn.pl/slownik/2551144/attyka).

Rozpoznając sprawę organ administracji architektoniczno budowlanej będzie miał na uwadze powyższą argumentację, określi prawidłowo rodzaj budynku i zastosuje przepisy odpowiednie do planowanego rodzaju reklamy.

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.