Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania T. i S. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak. [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych w ramach remontu jednego z dwóch budynków (równoległego do ulicy) na terenie ośrodka wypoczynkowego [...], przy ul. [...] [...] w S., stanowiącej własność J. i G. L.
- - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, iż wojewódzki organ nadzoru budowlanego zasadnie przyjął, że rażące naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, polega na niedochowaniu przez ten organ obowiązku poprzedzenia kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Organ wskazał, iż przepis art. 51 ust. 1 a formułuje wobec organów nadzoru budowlanego obowiązek uprzedniego wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 2, o czym świadczy zastosowany przez ustawodawcę zwrot "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję". Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapis ten nie daje organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych żadnego "luzu decyzyjnego", który mógłby przynajmniej hipotetycznie stanowić przesłankę dla uznania administracyjnego, poprzez odstąpienie od wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się T. N. i S. N. organ odwoławczy wskazał, iż wobec wykazanego wyżej i ewidentnego błędu formalno-prawnego i materialno-prawnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N., pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...], jak również na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli T. N. i S. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...].
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak. [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak. [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych została uchylona.
Wskazać należy, iż wymieniona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Przy czym o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy więc uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.
Zatem utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, nie każde bowiem nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 289/07, LEX nr 428053, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., I OSK 52/08, LEX nr 483421, wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA/876/99, LEX nr 50137 oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., NSA V SA 86/92, ONSA 1993/1/23).
Wskazać trzeba, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy - również ten działający w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym kryteria kontroli podejmowanej przez organ odwoławczy nie wyczerpują się na legalności decyzji, ale obejmują także celowość, racjonalność, czy też słuszność wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35).
W związku z takim ukształtowaniem przez zasadę dwuinstancyjności postępowania obowiązków organu odwoławczego, organ ten jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to organ ten może skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast niewywiązanie się przez organ procesowy z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie zaś z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy i "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604).
Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną ocenę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171).
Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wszelkie "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684).
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organ II instancji naruszył omówione wyżej przepisy i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działający w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji ale dodatkowo naruszył art. 107 k.p.a. nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu. Uzasadnienie jego decyzji z dnia [...] maja 2009 r. ogranicza się do opisania uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, przywołania treści przepisu art. 51 ust. 1 a i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wskazania jak należy rozumieć jego treść.
Ponadto zawiera lakoniczne stwierdzenie, że powiatowy organ nadzoru budowlanego "wydając inkryminowaną decyzję, nie wydał uprzednio decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, która nakładałaby obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności".
Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika natomiast w oparciu, o jakie dowody organ poczynił w/w ustalenia tj. że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powicie N. przed wydaniem decyzji z dnia z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak. [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie prowadzonych robót budowlanych, nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz że postępowanie powinno być prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w tym właśnie trybie.
Wyjaśnienie wyżej przedstawionych wątpliwości jest tym bardziej konieczne, że w aktach sprawy nadesłanych przez organ znajduje się np. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000 r. znak: [...], z uzasadnienia, którego wynika m.in., że inwestorzy dokonali zgłoszenia z dnia 10 stycznia 2000 r. W aktach sprawy znajduje się również dziennik budowy oraz pismo H. R. z dnia 14 marca 2000 r., w których wspomina się o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1999 r. nr [...].
Stwierdzić trzeba, iż akta sprawy nadesłane do Sądu przez organ są niekompletne. Brak jest w nich kompletnych dokumentów dotyczących prowadzonych robot budowlanych w ramach remontu prowadzonego na terenie ośrodka wypoczynkowego [...], przy ul. [...] [...] w S., co uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania przez organy działające w trybie nadzoru zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skoro organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę i orzekając w sprawie merytorycznie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, co do tego czy organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. w sposób oczywisty i bezsporny naruszył art. 51 ust. 1 a w/w ustawy, a przy tym taki, który koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze w/w ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz to, że ocena czy w konkretnym przypadku będziemy mieli do czynienia z rażącym naruszeniem prawa następuje w toku wykładni przepisu prawa i winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Ponadto organ będzie miał na uwadze to, iż o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.
Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.