Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury [...] odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...].
Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
W wyniku przeprowadzonej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nakazał Ministerstwu Obrony Narodowej – Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania mostu na [...], zlokalizowanym na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], obręb [...], we właściwym stanie technicznym, poprzez wykonanie szczegółowo opisanych robót w terminie do 30 września 2014 roku. oraz zakazał użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu wykonania tych robót.
W dniu 30 września 2013 r. Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury [...] wniosło odwołanie od ww. decyzji wskazując, że decyzja została doręczona jej adresatowi w dniu 16 września 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść przepisów regulujących kwestię dokonywania doręczeń, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz.1529) oraz § 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545). Wskazał, że na potwierdzeniu odbioru widnieje data odbioru "13.09.2013", czytelny podpis o treści "J. S." oraz informacja potwierdzająca uprawnienie do odbioru przesyłki "odebrał pełnomocnik pocztowy [...]".
Skargę na ww. postanowienie, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w dniu 17 grudnia 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) złożyło Ministerstwo Obrony Narodowej – Rejonowy Zarząd Infrastruktury [...], dochodząc jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że strona uchybiła terminowi na wniesienie odwołania w sprawie;
2) art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Pocztowe poprzez uznanie, że adresem do doręczeń nie jest adres - ul. [...] [...], a co za tym idzie błędne przyjęcie, że strona nie dotrzymała terminu na wniesienie odwołania od Decyzji nr [...].
Wskazano, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, przewidzianym art. 129 k.p.a. tj. w ciągu czternastu dni od doręczenia decyzji stronie. Decyzja została doręczona w dniu 16 września 2013 r. do kancelarii Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] za pośrednictwem Wojskowej Poczty Polowej. Zgodnie z Rozkazem Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wprowadzone zostały do użytku w Siłach Zbrojnych RP "Zasady Wymiany Wojskowych Przesyłek Pocztowych". Wojskowa Poczta Polowa stanowi rodzaj łączności (podsystem łączności), przeznaczony do przyjmowania, przemieszczania doręczania wojskowych przesyłek pocztowych, niejawnych i jawnych, adresatom przy pomocy etatowych i nieetatowych sił i środków w Siłach Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej. Adresatem jest podmiot wskazany przez nadawcę jako odbiorca przesyłki pocztowej. Doręczeniem jest natomiast wydanie przesyłki pocztowej adresatowi.
Jednostka wojskowa, po zarejestrowaniu się w placówce pocztowej operatora pocztowego (wyznaczonego), przekazuje jego kierownikowi pełnomocnictwo pocztowe do nadawania i odbioru przesyłek wystawionych dla odbiorcy poczty jednostki. Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] złożył pisemne oświadczenie (pełnomocnictwo pocztowe), w którym upoważnił pracowników Kancelarii Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] do odbioru i kwitowania jawnych przesyłek pocztowych z Wojskowej Stacji Pocztowej.
Wskazano także, że w świetle art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, zaś art. 37 ust. 1 ustawy Prawo Pocztowe stanowi, iż przesyłkę pocztową doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce lub w umowie o świadczenie usług pocztowych. W związku z faktem, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury we [...] nie posiada umowy o świadczenie usług pocztowych, należy uznać, że miejscem doręczenia przedmiotowej decyzji była jego siedziba przy ul. [...] [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Ponadto, odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze, wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz 483 ze zm.) stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie oddziela rozporządzenia, jako akty powszechnie obowiązującego prawa, od aktów prawa wewnętrznego. Tego rodzaju charakter posiadają w świetle art. 93 Konstytucji uchwały Rady Ministrów i zarządzenia ministrów. Konstytucja podkreśla jednocześnie, że są to akty prawne mające wewnętrzny charakter, a ich obowiązywanie jest wysoce ograniczone, gdyż obowiązują one wyłącznie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.
W tym kontekście organ wskazał, że Rozkaz Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w sprawie "Zasad Wymiany Wojskowych Przesyłek Pocztowych" należy traktować jako przepis prawa wewnętrznego, zatem zawarte tam rozwiązania obowiązują wyłącznie jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt i nie mogą być podstawą do orzekania przez organ administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.
Kodeks postępowania administracyjnego, regulując w Rozdziale 8 kwestię doręczeń, wskazuje, że doręczeń dokonuje się za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. nr 2012, poz. 1529). Art. 45 k.p.a. stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego: a) pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej; b) w placówce pocztowej. Jeżeli adresatem przesyłki rejestrowanej jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, pokwitowanie odbioru powinno zawierać czytelny podpis odbiorcy, datę odbioru i odcisk stempla firmowego, a w przypadku braku stempla firmowego - informację o dokumencie potwierdzającym uprawnienie do odbioru przesyłki (§ 21 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, Dz. U. z 2013 r. poz. 545).
Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wyłącznie ww. przepisy regulują kwestię dokonywania doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Rozkaz Nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego w sprawie "Zasad Wymiany Wojskowych Przesyłek Pocztowych" nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia). Tymczasem, zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym należy przez to rozumieć wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt. IV SA 1292/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 291/04).
W związku z tym ww. Rozkaz stanowi jedynie akt prawa wewnętrznego i winien być stosowany wyłącznie przez jednostki podległe organowi, który go wydał. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, iż powinien stosować się wyłącznie do przepisów k.p.a., ustawy Prawo pocztowe oraz rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż decyzja została doręczona stronie skarżącej w dniu 13 września 2013 r. Wynika to zarówno z oryginału zwrotnego potwierdzenia odbioru, jak i z jego duplikatu, które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uzyskał z Urzędu Pocztowego Poczty Polskiej S.A. Wobec tego organ słusznie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, albowiem przewidziany przez art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 27 września 2013 r., zaś skarżący nadał odwołanie w urzędzie pocztowym 30 września 2013 r.
Na marginesie należy odnieść się do twierdzenia skarżącego, iż jedynym słusznym wynikiem rozpoznania skargi winno być uchylenie zaskarżonego postanowienia, albowiem cyt. "inne rozstrzygnięcie sprawy spowoduje, że strona postawiona zostanie w sytuacji gorszej niż inne jednostki/podmioty, które znalazłyby się w takiej sytuacji". Wskazać trzeba, iż zastosowanie się przez organ do ww. Rozkazu stanowiłoby nie tylko naruszenie przezeń dyspozycji art. 6 k.p.a., lecz także doprowadziłoby do pozbawionego podstawy prawnej przedłużenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania.
Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).