Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań K. S. i W. K. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] Nr [...]
Nakazującej B. B., W. K. oraz Ł. W.:
- 1. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...],
- 2. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia,
- 3. zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ przedstawił charakter postępowania nieważnościowego.
Następnie, powołując się na akta sprawy, organ wskazał, że w trakcie oględzin budynku przy ul. [...] w [...]stwierdzono liczne nieprawidłowości w jego stanie technicznym (protokół oględzin PINB w [...]z dnia [...]). Zgodnie z załączoną do protokołu oceną techniczną "stan zagrożenia konstrukcji wskazuje na konieczność wyłączenia budynku z eksploatacji i ewentualnie dokonanie jego rozbiórki".
Dalej organ przytoczył treść art. 68 Prawa budowlanego i podniósł, że w związku z powyższym, organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...]
Organ wskazał, że z wydruku KW nr [...] wynika, iż współwłaścicielami działki nr ew. [...]obr. [...], na której usytuowany jest ww. budynek oprócz W. K., Ł. W. oraz B. B., byli W. B. oraz A. W..
Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2013r., poz. 707 ze zm.) księga wieczysta jest podstawowym dokumentem, prowadzanym w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Księgi wieczyste są jawne i każdy może sprawdzić stan prawny nieruchomości. W przypadku współwłasności każdy ze współwłaścicieli zobowiązany jest do uczestniczenia w kosztach związanych z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym. Nałożenie obowiązku jedynie na część współwłaścicieli powoduje obciążenie ich zobowiązaniem, które powinni ponosić również pozostali współwłaściciele.
W związku z powyższym obowiązek z art. 68 cyt. ustawy powinien być nałożony na wszystkich współwłaścicieli budynku.
W tym miejscu organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i stwierdził, że badana decyzja PINB w [...]Nr [...]wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 68 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku z błędnym ustaleniem adresatów, w związku z powyższym, organ powiatowy może ponownie wydać stosowną decyzję z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K. S. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 8 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu stron niniejszego postępowania, a także interesu społecznego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji,
- - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zbadanie sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności tj. interesu stron postępowania i interesu społecznego oraz konsekwencji braku decyzji w tym zakresie w obrocie prawnym.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzją z dnia [...]na mocy art. 104 i art. 154 § 1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uchylił decyzję nr [...] z dnia [...]wskazując, iż [...] zapoznał się - z dołączonym do wniosku współwłaścicieli o wyłączenie z użytkowania w/w budynku mieszkalnego - odpisem księgi wieczystej z dnia [...]w/w nieruchomości i ustalił, że w decyzji nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania. Następnie decyzja ta ponownie została uchylona i organ powiatowy skierował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do [...]WINB, który decyzją z dnia [...]stwierdził nieważność decyzji z dnia [...], wskazując, iż decyzja nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Decyzją z dnia [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na to, iż organ po raz kolejny nie ustalił prawidłowego kręgu uczestników postępowania. Następnie [...] organ ponownie stwierdził nieważność ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]utrzymał w mocy decyzję [...]
Skarżąca wskazała, że po raz kolejny organ w ogóle nie wziął pod uwagę interesu stron oraz tego, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki. Nie przeanalizował i nie odniósł się do odwołania. Nie dokonał wnikliwego rozpoznania sprawy. Strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji błędnego działania organu powiatowego, który już w 2011 r. winien określić prawidłowo strony, skoro do wniosku zostały załączone wszelkie niezbędne dokumenty. To właśnie ten organ przy wydawaniu decyzji w 2011 r. powinien prawidłowo określić krąg współwłaścicieli.
Dalej skarżąca podniosła, że ww. budynek nie nadaje się do eksploatacji i obecnie znajduje się w jeszcze gorszym stanie technicznym niż w dniu wydania decyzji nr [...], a wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego nie tylko słuszny interes stron ale i interes społeczny. Na mocy tej decyzji Urząd Miasta [...]poszukuje lokali zastępczych dla mieszkańców zdewastowanego budynku. W związku z tym, nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji przez PINB nie mogą skutkować przerzuceniem odpowiedzialności na współwłaścicieli. Stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji narusza zasady wyrażone w art. 8 i art. 16 § 1 kpa.
Strona dodała, że decyzja, wydana na podstawie art. 68 Prawo budowlane jest decyzją związaną. Jest to taka decyzja, gdy organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione zostaną wskazane w przepisie przesłanki. PINB [...]w przypadku stwierdzenia przesłanek do wydania nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego miał obowiązek wydania decyzji, nakazującej takie wyłączenie. W niniejszym postępowaniu organ nie mógł odstąpić o wydania takiej decyzji, ponieważ zobowiązują go do tego przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.
Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań K. S. i W. K. – utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]nakazującą B. B., W. K. oraz Ł. W.: wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...] w [...], umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega wyłącznie na zbadaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa.
Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] – wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego – dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na nie skierowanie jej do wszystkich współwłaścicieli objętego wyłączeniem z użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...]obr. [...]przy ul. [...] w [...].
Wskazać zatem trzeba, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego są podmioty wymienione w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego. Są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego.
Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że nakaz winien być skierowany do właściciela nieruchomości. Niemniej nie sposób przyjąć, że skierowanie nakazu tylko do części współwłaścicieli zamiast do wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego w sposób oczywisty narusza jego treść.
Podkreślić przy tym trzeba, że celem ustawodawcy w art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego było zobligowanie podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny budynku, to jest właściciela (współwłaścicieli) i zarządcy, wymienionych w art. 61 pkt 1 cyt. ustawy do opróżnienia bądź wyłączenia z użytkowania w określonym terminie całości lub części budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem. Dlatego skierowanie nakazu tylko do niektórych współwłaścicieli takiego obiektu nie oznacza, że cel ten nie zostanie osiągnięty, co z kolei – zdaniem Sądu - nie powoduje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Wykonanie nałożonego obowiązku przez cześć współwłaścicieli może skutkować ewentualnym uruchomieniem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym między współwłaścicielami.
W omawianym przypadku nie zachodzą zatem co najmniej dwie z przesłanek warunkujących uznanie decyzji za nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa.
Uszło przy tym uwadze organów, że w każdym przypadku dokonywania analizy decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a., a taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodził.
W świetle przedstawionej argumentacji nie można było podzielić stanowiska, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...], wydana w trybie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec nałożenia nakazu opróżnienia budynku tylko na część współwłaścicieli, obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej oceny Sądu.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1a ppsa.