Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ), działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...].
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) z [...] maja 2016 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości nr [...] w S. stanowiącej współwłasność M. B. (dalej: strona, skarżąca, wnioskująca), T. S. i J. S..
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2017 r.
Organ wszczął postępowanie i ustalił, że pismem z 6 maja 2013 r. skarżąca zwróciła się do PINB w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie niespełnienia warunków technicznych nr [...] przez współwłaściciela T. S. oraz nakazanie zasypania szamba zgodnie z wydanymi ww. warunkami technicznymi i podłączenia całej nieruchomości nr [...] wobec wydanych ww. warunków technicznych (...)".
W związku z ww. wnioskiem PINB w [...] pismem z 17 maja 2013 r. zwrócił się do PINB w [...] o udzielenie informacji czy postępowanie prowadzone przez PINB w [...] w sprawie stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku mieszkalnym nr [...] w S. zostało zakończone.
Pismem z 24 maja 2013 r. PINB w [...] poinformował, że w przedmiotowej sprawie wydał decyzję z [...] maja 2012 r. znak: [...] nakazującą M. B., T. S. i J. S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku mieszkalnym [...] w S.. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...] [...]WINB uchylił jednak decyzję PINB w [...] i nakazał współwłaścicielom nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe przy budynku mieszkalnym nr [...] w S. - działka nr [...], poprzez wykonanie robót budowlanych wynikających z protokołu okresowej kontroli technicznej pięcioletniej w części dotyczącej zbiornika na nieczystości ciekłe, z 18 października 2011 r., autorstwa mgr. inż. S. M. oraz mgr. inż. R. S..
PINB w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił więc wszczęcia postępowania z wniosku z 6 maja 2013 r. [...]WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie.
Prawomocnym wyrokiem z 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/13 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd stwierdził, że powoływana przez organy obu instancji decyzja [...]WINB z [...] kwietnia 2013 r. rozstrzyga jedynie o stanie technicznym zbiornika na nieczystości i w konsekwencji nakłada na współwłaścicieli działki nr [...] w [...] określone obowiązki, natomiast skarżąca wnosi o zbadanie przez organy nadzoru budowlanego kwestii legalności wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego nr [...], na wykonanie którego Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Usług Komunalnych w N. wydał szczegółowe warunki techniczne nr [...] dla T. S., po jakich spełnieniu mogło nastąpić przyłączenie obiektu do sieci.
W toku ponownie prowadzonego przez PINB w [...] postępowania, ustalono, że decyzją PINB w [...] z [...] lutego 2012 r., znak: [...] zostało umorzone postępowanie w części dotyczącej "wybudowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku [...] w S." Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] listopada 2013 r., nr [...].
WSA w Krakowie wyrokiem z 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 119/14 uchylił ww. decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2013 r. zobowiązując organy nadzoru budowlanego do uzupełnienia materiału dowodowego oraz wnikliwej jego oceny. Organy nadzoru budowlanego "powinny w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, jaki był zakres zatwierdzonego projektu budowlanego i czy obejmował on wykonanie odcinków kanalizacji (np. przykanalików) poza głównym kolektorem. Organy nadzoru budowlanego ustalą też jaki był zakres realizacji inwestycji, co ona obejmowała i czy sporny przewód kanalizacyjny nie został wykonany w jej ramach, a co za tym idzie - czy nie został objęty przyjęciem dokonanego zgłoszenia inwestycji do użytkowania.
Jednocześnie ustalić należy w jakim zakresie i kiedy odcinek przewodów kanalizacyjnych wykonany został przez T.S. i J. S.". W związku z ww. wyrokiem organ nadzoru budowlanego zobligowany został do ustalenia zakresu decyzji Starosty [...] z [...] maja 2001 r., znak: [...] oraz co zostało zrealizowane na działce nr [...] i co zostało objęte zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania.
Następnie w oparciu o dokonane ustalenia PINB w [...] wydał decyzję z [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości nr [...] w S.. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że przyłącze do kanalizacji sanitarnej na tej nieruchomości zostało wykonane na podstawie uzyskanych warunków technicznych nr [...] przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, a jego wykonanie zostało potwierdzone protokołem odbioru technicznego z 2 kwietnia 2014 r., co spełnia warunki art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego. [...]WINB decyzją z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w mocy, która po rozpatrzeniu skargi M.B. została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2015 r, sygn. akt II SA/Kr 206/15.
Sąd wskazał, że jeżeli bowiem miało by się okazać, że przedmiot badania i rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez PINB w [...] pokrywa się z zakresem sprawy wszczętej przez PINB w [...], to wykluczone byłoby ponowne merytoryczne badanie tej samej sprawy.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania [...]WINB wydał decyzję z [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...] uchylającą decyzję PINB w [...] z [...] października 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z kolei ponownie rozpatrując sprawę PINB w [...] pismem z 28 grudnia 2015 r., znak: [...] zwrócił się do PINB w [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wybudowanego "przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku nr [...] w S.", wraz z przesłaniem dokumentacji, która potwierdzałaby zakres postępowania prowadzonego przez PINB w [...].
W odpowiedzi PINB w [...] pismem z 4 stycznia 2016 r. przekazał: uwierzytelnioną kopię opinii technicznej z dnia 24 kwietnia 2015 r., schemat układu kanalizacji sanitarnej na działce [...] w S., kopię warunków technicznych nr [...]. Z pisma wynikało, że do załatwienia sprawy budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym przy budynku [...] w S. został wyznaczony PINB w [...], co wynikało z postanowienia [...]WINB z [...] stycznia 2008 r. Natomiast przedmiot prowadzonego przez PINB w [...] postępowania znak: [...] dotyczy przyłącza kanalizacyjnego pomiędzy studnią oznaczoną nr I, a studnią oznaczoną nr II, o długości 3 m zobrazowanych na załączniku do opinii technicznej z 24 kwietnia 2015 r. Przedmiotowe postępowanie jest na etapie zbierania materiału dowodowego przed PINB w [...].
W związku z powyższymi ustaleniami PINB w [...] wydał decyzję z [...] maja 2016 r., nr [...], znak: [...], którą umorzył postępowanie w sprawie legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego do nieruchomości nr [...] w [...], wskazując na tożsamość ww. postępowania administracyjnego z postępowaniem prowadzonym przez PINB w [...] w przedmiocie budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku [...] w S..
Następnie [...] WINB decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] maja 2016 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy GINB stwierdził, że decyzja [...]WINB z [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z [...] maja 2016 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. obligujących organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GINB decyzją z [...] marca 2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2019 r.
GINB podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z [...] stycznia 2019 r., że będąca przedmiotem postępowania decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Wyjaśnił, że decyzja ta została wydana w trybie nadzwyczajnym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Po przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym, uznano, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. takiego, które jest oczywiste i niepozostawiające żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Analizując ponownie materiał należy uznać, że decyzja [...]WINB z [...] stycznia 2017 r., nie jest dotknięta wskazaną przez skarżącą wadą prawną, którą można by uznać za rażącą, oczywistą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania, że wydane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza przepisy prawa bądź też wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa, biorąc pod uwagę fakt, że PINB w [...] został wyznaczony przez [...] WINB do prowadzenia ww. postępowania na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...].
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona zarzuciła, że GINB nie rozpoznał istoty sprawy. Zdaniem skarżącej PINB w [...], po wydaniu wyroku przez WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 1356/13 nieprawidłowo wszczął postępowanie. W wyroku tym Sąd zobowiązał organy do postępowania naprawczego wskazując organom naruszenie prawa podnosząc, że przyłącze kanalizacyjne zgodnie z warunkami technicznymi miało doprowadzić do skanalizowania całej ww. posesji. Zostało ono jednak wykonane nieprawidłowo, gdyż część posesji nr [...] nadal nie jest skanalizowana, mimo że przeprowadzony został odbiór wykonanego nieprawidłowo podłączenia do sieci, w sprawie znajdą się zatem zastosowanie przepisów art 50-51 Prawa budowlanego. Skarżąca domagała się we wniosku z 6 maja 2013 r. wszczęcia postępowania celem dokonania kontroli wykonania warunków technicznych, a w sytuacji gdy organ stwierdzi odstępstwa - zobowiązania do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji w sposób ustalony w warunkach technicznych.
W dalszej części skargi wywiedziono, że z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ nadzoru budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne niezgodne z wnioskiem skarżącej z 6 maja 2013 r. oraz zignorował WSA w Krakowie z 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1356/13. Poprzez nieuczciwe działanie organu I instancji doszło do nieprawidłowego wszczęcia postępowania tylko dlatego, żeby nadzór budowlany w [...] w dniu [...] listopada 2005 r. dopuścił sieć kanalizacyjną do użytkowania bez wniesienia sprzeciwu, nie przeprowadził kontroli na nieruchomości nr [...], która nie została podłączona do sieci w całości zgodnie z wydanym protokołem odbioru technicznego z 2 kwietnia 2005 r. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że organy I i II instancji nie wyjaśniły istoty sprawy. Okoliczność prowadzenia dwóch postępowań w tym samym zakresie "przyłącza kanalizacyjnego" nie została rozpoznana w zaskarżonych decyzjach GINB.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, GINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sprawa dotycząca "budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S." została rozstrzygnięta decyzją [...] WINB z [...] listopada 2016 r., nr [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], zatem zasadnym było umorzenie sprawy prowadzonej w tym samym przedmiocie przez PINB w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. dalej p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja GINB z [...] marca 2019 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stycznia 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania (w tym zakresie PINB w [...] wydał decyzję Nr [...]), nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Wskazać należy, że kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Zgodnie z powołaną regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Usunięcie z obrotu prawnego decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. ma miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy organ stwierdza, że jest dotknięta jedną z wyżej wymienionych przesłanek. Do pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie wystarczy więc takie naruszenie prawa, które nie ma charakteru kwalifikowanego. Wobec tego zakres przedmiotowy administracyjnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter ograniczony, ponieważ nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, ale ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, która jest jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji).
Zatem jak wskazano powyżej w kontekście zarzutów skargi jeszcze raz zaznaczyć należy, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W postępowaniu tym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego, w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Zachodzi ona zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Co istotne należy przy tym pamiętać, że postępowanie nadzorcze nie stanowi kontynuacji zwykłego postępowania administracyjnego, zakończonego ocenianą decyzją, lecz służy jedynie ustaleniu, czy decyzja ta, a nie całe postępowanie poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem spodziewać ponownego sprawdzenia w postępowaniu nadzorczym, czego wydaje się oczekiwała skarżąca, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania ocenianej decyzji, w tym czy zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne. Istotne jest czy decyzja ta nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa określającymi te przesłanki, bądź też, czy jest dotknięta innymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie PINB w [...] prowadził postępowanie ([...]), po wyroku II SA/Kr 1356/13 dotyczące legalności i prawidłowości wykonania przyłącza kanalizacyjnego na działce ew. nr [...] w S., co potwierdziła sama skarżąca składając na rozprawie stosowne zawiadomienie. Po ustaleniu przez PINB w [...], że inny organ nadzoru budowlanego - PINB w [...] prowadził tożsame postępowanie w sprawie [...], zasadnie organ ten skonstatował konieczność umorzenia postępowania.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak przedmiotu postępowania. Z taką sytuacją zmierzył się PINB w [...], który ustalił, że inny organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w tym samym zakresie, które zostało wszczęte wcześniej.
Ponadto organ (PINB w [...]) miał na uwadze wyrok II SA/Kr 206/15, w którym WSA w Krakowie wskazał, że cyt.: "jeżeli bowiem miałoby się okazać, że przedmiot badania i rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez PINB w [...] pokrywa się z zakresem sprawy wszczętej przez PINB w [...], to wykluczone byłoby ponowne merytoryczne badanie tej samej spawy. To ta okoliczność, a nie ustalany przez organ fakt prawidłowości wybudowania przyłącza powodowałaby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 12 czerwca 2014 r."
Zawiadomienie z 12 czerwca 2014 r. załączyła do protokołu skarżąca.
Skoro postępowanie wszczęte przez PINB w [...] było wszczęte 12 czerwca 2014 r., a postępowanie prowadzone przez PINB w [...] zostało wszczęte w 2008 r., to nie można upatrywać wadliwości działania przez organ nadzoru budowlanego w [...]. W ocenie Sądu PINB w [...] po ustaleniu zakresu prowadzonego postępowania przez PINB w [...] miał podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Na etapie postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma możliwości do kwestionowania zakresu prowadzonych postępowań przez organ nadzoru budowlanego w [...] i w [...].
Zarzuty skargi odnoszące się do stwierdzenia, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy są chybione. W postępowaniu nieważnościowym co podkreślić należy Sąd bada jedynie czy kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest także uzasadnione kwestionowanie przez skarżącą innych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Sąd nie może również oceniać czy wykonano wytyczne z wyroków WSA w Krakowie, które zostały zaskarżone przez stronę skarżącą.
W tej sytuacji skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku.