Uzasadnienie
I. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta Piaseczyński na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. c, d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 - dalej również jako u.k.p.) w związku z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) odmówił uwzględnienia wniosku K. B. (dalej jako Skarżący) z dnia 5 sierpnia 2019 r. i wydania prawa jazdy w zakresie kategorii A, C, D, BE, CE, DE.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Komendant [...] Policji wystąpił z wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych kategorii, a Komendant Powiatowy Policji w P. wydał skierowanie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] kierujące Skarżącego na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych. W dniu [...] października 2011 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie skierowania Skarżącego na egzamin kontrolny. Następnie w dniu [...] listopada 2013 r. został wydany Profil Kandydata na Kierowcę w celu przystąpienia do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie uprawnień kategorii B prawa jazdy, z części teoretycznej i praktycznej.
Na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1d ustawy o kierujących pojazdami starosta cofa uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy - w tym przypadku do dnia 12 grudnia 2013 r.
W dniu [...] stycznia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, A, C, D, BE, CE, DE.
W dniu 1 marca 2019 r. K. B. pobrał Profil Kandydata na Kierowcę w zakresie przywrócenia uprawnień kategorii B, egzamin zaliczył w dniu 20 marca 2019 r.
W dniu 22 marca 2019 r. Skarżący pobrał Profil Kandydata na Kierowcę w zakresie przywrócenia uprawnień kategorii A, C, D, CE, DE, BE. Do dnia dzisiejszego nie poddał się jednak egzaminowi teoretycznemu i praktycznemu w zakresie wymienionych kategorii.
Jak dalej wskazał organ I instancji, przywrócenie uprawnień nastąpi po uzyskaniu pozytywnej oceny z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów.
Zgodnie z wnioskiem Komendanta [...] Policji z dnia 29 sierpnia 2011 r. wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz przekroczenie 24 punktów skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie wszystkich posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami zgodnie z wydanym prawem jazdy. Jest to zgodne z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego.
- II. Po rozpatrzeniu odwołania K. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji.
Decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. ma charakter związany, a organ nie ma tu luzu decyzyjnego i w razie spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zakaz wydania prawa jazdy (także jego wtórnika) jest bezwzględnie obowiązujący.
Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] cofnął Skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE do czasu uzyskania pozytywnej oceny z egzaminu sprawdzającego kwalifikację do prowadzenia pojazdów. Skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, które zaliczył wynikiem pozytywnym w zakresie kategorii B w dniu 20 marca 2019 r.
Zdaniem SKO Skarżącemu nie mogą zostać przywrócone uprawnienia do kierowania pojazdami, skoro w dalszym ciągu obowiązuje w stosunku do niego decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. (organ błędnie wskazuje [...] sierpień 2017 r. jako datę wydania tej decyzji - przyp. Sądu).
Okoliczność, że K. B. został poddany kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie kategorii B, które zaliczył z wynikiem pozytywnym, nie może stanowić podstawy do przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, C, D, BE, CE, DE. Skoro Skarżącemu cofnięto uprawnienia w stosunku do ww. kategorii to uznanie, że zaliczenie egzaminu z wynikiem pozytywnym tylko w zakresie kategorii B odnosi się również do pozostałych kategorii jest błędne. W niniejszej sprawie przywrócenie uprawnień winno nastąpić po uzyskaniu pozytywnej oceny z egzaminu sprawdzającego kwalifikację do prowadzenia pojazdów również w zakresie kategorii A, C, D, BE, CE, DE.
SKO nie dopatrzyło się w zaskarżonej decyzji żadnych wad, w tym kwalifikowanych, które uzasadniałyby jej uchylenie czy stwierdzenie nieważności.
- III. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. B. kwestionując ją w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Wskazał, że przeszedł kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i wobec powyższego zasadne jest przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, C, D, BE, CE, DE właśnie z uwagi na uzyskaną pozytywną ocenę z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami kategorii B. Jak dalej zauważył Skarżący, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie o kierujących pojazdami. Przemawia za tym to, że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. ma zastosowanie też wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, a także kategorii: B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Nie ma przy tym znaczenia czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy już wcześniej posiadał te uprawnienia.
Za taką interpretacją przemawia przede wszystkim wykładnia językowa analizowanego przepisu, z którego wynika wprost, że osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnie zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, m.in. kategorii B. nie może być zarówno wydane, jak i zwrócone prawo jazdy, a także przywrócone uprawnienia w zakresie m.in. kategorii C oraz C+E.
Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa. Celem prawodawcy było bowiem wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców, którzy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza prowadząc pojazdy mechaniczne w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że założeniem racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, aby kierowca w okresie zakazu prowadzenia pojazdów obejmującego prawo jazdy kategorii B mógł prowadzić pojazd ciężarowy z przyczepą. Orzeczony na podstawie norm prawa karnego zakaz jedynie wywołuje określony skutek w sferze prawa administracyjnego - w postaci zakazu prowadzenia pojazdów kategorii C i C+E - gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy (w tym kategorii B) na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów.
Zdaniem Strony wprowadzenie w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. obligatoryjnego i nieprzewidującego jakichkolwiek wyjątków zakazu zwracania osobom, wobec których orzeczono środek karny zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B, dokumentów potwierdzających posiadanie przez nich uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy pozostałych kategorii, należy uznać za naruszenie określonej w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady podziału i równowagi władz, w tym władzy ustawodawczej i sądowniczej. Godzi w autonomię sądu karnego w zakresie kształtowania represji karnej. Tym bardziej, iż kwestionowany przepis nie odnosi się do czynu kierującego, ale do wydanego wobec niego wyroku skazującego. W tym więc zakresie ustawa o kierujących pojazdami w sposób automatyczny rozszerza miarkowaną przez sąd powszechny represję karną.
Niezależnie więc od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego obywatelowi środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, obywatel ten z mocy prawa będzie pozbawiony możliwości legalnego uczestniczenia w ruchu jako kierujący pojazdami wszelkiego rodzaju /za wyjątkiem pojazdów objętych zakresem kategorii T, albowiem w stosunku do uprawnień tej kategorii prawodawca nie przewidział obligatoryjnej odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie tego uprawnienia. Jest to nadmierna, nieproporcjonalna ingerencja państwa w prawa i wolności jednostki. O nadmierności tej ingerencji przesądza bowiem okoliczność, iż orzekający już uprzednio w sprawie sąd powszechny, badając sprawę w jej całokształcie nie znalazł podstaw do zastosowania zakazu prowadzenia przez daną osobę wszelkich pojazdów mechanicznych.
Taki sposób ukształtowania art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w odniesieniu do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii uprzednio posiadanych, a nieobjętych orzeczonym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, narusza także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do tego przepisu każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W stosunku do Skarżącego nie został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów przez Sąd karny.
Przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r., a ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami są ewidentnie niezgodne z Konstytucją RP w zakresie w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia.
- IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
- V. Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy zwrócić uwagę Skarżącego, że powodem dla którego cofnięto mu w 2017 roku posiadane uprawnienia do kierowania pojazdami nie był wyrok sądu karnego stosujący względem niego środek karny (tym okolicznościom skarga poświęca znaczną część swoich rozważań) a jego niewłaściwe zachowanie na drodze, na które zwróciły uwagę organy Policji. Bezpośrednią przyczyną rozpoczęcia względem K. B.procedury zakończonej ostatecznie cofnięciem mu uprawnień było więc przekroczenie w przeciągu roku liczby 24 punktów karnych. Z pisma Komendy [...] Policji z dnia 29 sierpnia 2011 r. wynika, że Skarżący uzyskał 36 punktów karnych w tym aż 35 za wykroczenia związane z przekroczeniem prędkości i wyprzedzaniem innych pojazdów na przejściu dla pieszych i bezpośrednio przed nim. Cała sprawa jest zatem wynikiem działania Skarżącego niestosującego się w sposób oczywisty do obowiązujących wszystkich kierujących ograniczeń, nie zaś efektem bezprawnego działania organów. Powyższe ma istotny wpływ na ocenę przepisów prawa zastosowanych w sprawie Skarżącego przez organy, zwłaszcza zaś z punktu widzenia zarzucanego przez niego naruszenia Konstytucji RP.
Z istoty skargi wynika przekonanie jej autora, że jest on niezgodnie z Konstytucją RP karany odmową przywrócenia cofniętych wcześniej uprawnień, w sytuacji gdy pomimo cofnięcia ich co do wszystkich posiadanych kategorii, zdał jednak powtórny egzamin na kategorię B i w związku z tym organ winien przywrócić w pełni cofnięte uprawnienia.
W powyższej sytuacji należy zauważyć, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Starosta [...] cofnął Skarżącemu wszystkie posiadane uprawnienia (A, B, C, D, BE, CE, DE). Orzeczenie to było przy tym efektem niepoddania się, pomimo wcześniej wystawionych skierowań i pouczeń, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z uwagi na popełnione wykroczenia drogowe i przekroczenie górnej granicy punktów karnych. Wskazana decyzja pozostaje w obrocie prawnym i jak wynika z jej sentencji (wydanej na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym - w brzmieniu z daty orzekania w 2017 roku), cofa wszystkie uprawnienia Skarżącego zastrzegając, że następuje to warunkowo, do czasu uzyskania przez niego pozytywnej oceny z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Niniejsza sprawa nie dotyczy wprawdzie oceny tej decyzji Starosty a kwestia jej prawidłowości nie może być w niej w ogóle analizowana, niemniej jednak nie budzi jakichkolwiek wątpliwości to, że kontrolne sprawdzenie umiejętności o którym traktuje powyższa decyzja dotyczy wszystkich kategorii, jakie zostały cofnięte, a nie tylko jednej z nich, dowolnie wybranej przez Skarżącego.
Sensem tej regulacji prawnej nie jest bowiem wymuszenie przystąpienia do jakiegokolwiek egzaminu sprawdzającego wiedzę i umiejętności do prowadzenia pojazdów, a do egzaminu sprawdzającego wiedzę i umiejętności we wszystkich kategoriach, jakie zostały Skarżącemu cofnięte, tym bardziej że zakres tak samego egzaminu jak i koniecznej wiedzy jest dla poszczególnych kategorii prawa jazdy różny.
W kontekście powyższego Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organy orzekły na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Decyzja o cofnięciu uprawnień - jak wskazano - uzależnia ich odzyskanie od poddania się przez Skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przed właściwym organem. Oznacza to, że do czasu, kiedy Skarżący nie przystąpi do poszczególnych egzaminów na cofnięte mu uprawnienia, prawo jazdy w odpowiednim zakresie nie zostanie mu wydane. Z akt sprawy wynika, że po pozytywnym zdaniu egzaminu na prawo jazdy kategorii "B" Skarżący odzyskał je w tym zakresie. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w momencie pozytywnego zaliczenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w innych kategoriach.
Sąd nie dostrzega tym samym jakiegokolwiek uchybienia w działaniu organów, które stosując powyżej przytoczony przepis realizują zawartą w nim normę prawną i wynikające z niej ratio legis ustawodawcy, który uznał, że przepis ten ma służyć szeroko pojętej ochronie uczestników ruchu drogowego przed osobami naruszającymi przepisy prawa.
Odnosząc się do dalszych twierdzeń skargi Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez regulację art. 12 ust 1 pkt 3 u.k.p. przepisów Konstytucji RP, tj. art. 10 ust. 1 i art. 45 ust.
1. Po pierwsze, taki rodzaj postępowania jak prezentowany przez organy ma swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej, więc nie można podzielić twierdzeń skargi, że organy wkraczają w domenę dla nich niezastrzeżoną. Strona nie dostrzega, że kwestie wykonywania środka karnego i konsekwencje jego orzeczenia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy są niezależne od innych okoliczności, z jakimi ustawodawca wiąże odpowiedzialność administracyjną kierującego pojazdem mechanicznym. Wykonywanie środka karnego jest realizacją postulatów wymiaru kary w postępowaniu karnym. Jednakowoż złożoność norm regulujących prawo kierowania pojazdami, ich miejscami surowy charakter a także sekwencyjność przywracania cofniętych uprawnień nie pozostaje z regulacjami prawnokarnymi w kontrze a także nie może dziwić w sytuacji, gdy w dalszym ciągu liczba wypadków drogowych w Polsce, zwłaszcza tych powodowanych nadmierną prędkością, utrzymuje się na wysokim poziomie, co jest oczywiste zważywszy na publikowane przez Komendę Główną Policji statystyki.
Po drugie, wadliwie Strona zarzuca naruszenie prawa do sądu, upatrując tego uchybienia - jak się wydaje - w przekonaniu że tylko sąd karny może pozbawić uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący nie dostrzega jednak, że wolą ustawodawcy odpowiedzialność kierującego jest realizowana i oceniana na różnych polach i przez różne organy. Jej prawnokarny aspekt nie jest ani jedyny ani dominujący. Może się bowiem zdarzyć tak, że osoba popełniająca wykroczenie lub przestępstwo zostanie pozbawiona możliwości prowadzenia pojazdów i będzie to reakcja towarzysząca rozstrzygnięciu w zakresie prawnokarnej kwalifikacji jej czynu. Może jednakże być i tak, że wprawdzie dana osoba nie popełnia czynu zabronionego, bądź nawet go popełniając nie zasługuje w ocenie prawodawcy i sądu powszechnego stosującego prawo na zastosowanie względem niej środka karnego, to jednak nie pozostanie to bez wpływu na jej odpowiedzialność administracyjną.
Taki właśnie sens mają przewidziane przez ustawodawcę punkty karne jakimi dysponuje corocznie każdy kierowca. Wprawdzie z prawnokarnego punktu widzenia dany czyn nie rodzi samoistnie konsekwencji w dziedzinie posiadanych przez określoną osobę uprawnień do kierowania pojazdami (jego jednostkowa ocena przez sąd karny nie uzasadnia reakcji w tej dziedzinie), jednakże z punktu widzenia prawa administracyjnego, zwłaszcza jeżeli dochodzi do kumulacji owych "drobnych" czynów, uzasadnione jest wdrożenie mechanizmów mających zweryfikować to, czy konkretna osoba powinna nadal posiadać uprawnienia do kierowania pojazdami. Suma wykroczeń, zwłaszcza tych z przekroczeniem prędkości, może bowiem prowadzić do wniosku, że kierowca winien zostać poddany kontrolnemu sprawdzeniu uprawnień. Skuteczność takiej weryfikacji musi zostać zagwarantowana adekwatną reakcją Państwa, w sytuacji gdyby kierowca odmówił poddania się sprawdzeniu posiadanej wiedzy czy umiejętności.
Sąd nie dostrzega w tym przypadku jakiegokolwiek naruszenia prawa do sądu, tym bardziej że właśnie jest ono realizowane bowiem Skarżący kwestionuje odmowę przywrócenia mu uprawnień zaś Sąd ocenia prawidłowość działania organów.
Kończąc Sąd uznaje z stosowne wskazać, że jeżeli tylko Skarżący podda się pozytywnej weryfikacji urzędowej w zakresie cofniętych mu uprawnień, z pewnością je odzyska.
W tej sytuacji Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.