Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku znak: [...], wydanym w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2006 roku znak: [...], którym wymierzył P. z siedzibą w [...] karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren stacji paliw w miejscowości [...] przy ul [...] – w wysokości 25.000 zł (dwadzieścia pięć tysięcy złotych).
Organ w uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, iż w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 roku przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że inwestor użytkuje zjazd z drogi wojewódzkiej bez dopełnienia obowiązku określonego w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2003r. nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) tj. bez zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.
Ta okoliczność, zdaniem organu nakłada na organ nadzoru obowiązek podjęcia działań wynikających z art. 57 ust. 7 w/w ustawy stanowiącym, iż: " w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego".
W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów zażalenia, złożonego [...] marca 2006 roku przez P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2006 roku. Organ odnosi się do przedstawionego zarzutu, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości – uważa ten zarzut za nieuzasadniony.
Zdaniem organu, zjazd i wjazd z drogi wojewódzkiej stanowiący przedmiot niniejszej sprawy jest częścią tej drogi, co wynika z § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 43, poz. 430) z zatem w myśl art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy nielegalnego użytkowania zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku, P. zarzucił naruszenie przepisów o właściwości organów podnosząc, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest organem właściwym do wydania postanowienia o wymierzeniu kary z powodu naruszenia art. 54 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do zjazdu z drogi wojewódzkiej.
W ocenie skarżącego powyższe zarzuty dają podstawę do uchylenia w całości postanowienia organu II instancji i stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest słuszna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i badają zgodność z prawem wydanych przez nie rozstrzygnięć.
Sąd rozpatrując skargę, zważywszy na zarzuty strony skarżącej dokonał oceny rozstrzygnięć organów zapadłych w obu instancjach.
Z analizy akt sprawy wynika, iż postępowanie dotyczyło wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren stacji paliw [...] i prowadzone było w I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia tego postępowania istotne znaczenie ma określenie pojęcia "zjazdu", co słusznie podkreślił P. w argumentacji przytoczonej w skardze.
Definicja zjazdu wprowadzona została ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 200, poz. 1953) obowiązującej od 9 grudnia 2003 roku, w której określono "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czyli z definicji wynika, że zjazd jest miejscem dostępu do drogi publicznej nie stanowiącym części drogi publicznej.
Organ natomiast, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które określa, iż zjazd jest częścią drogi. To rozporządzenie, mimo że nadal pozostaje w obrocie prawnym, jest aktem niższego rzędu od wskazanej wyżej ustawy i dlatego w sprawie jaką wiążącą należy przyjąć definicję z w/w ustawy. Powoływanie się Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na to rozporządzenie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia było niesłuszne.
Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w ustawie z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego.
Ma to znaczenie przy ustalaniu organu administracyjnego właściwego do rozpoznawania sprawy w I instancji. Z art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 w/w ustawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest organem I instancji tylko w zakresie dróg krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania dróg. A zjazd, który jak wyżej ustalono – częścią drogi nie jest, nie służy także do jej utrzymania i nie stanowi sieci uzbrojenia terenu. Czyli [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie może być uznany za organ I instancji właściwy w sprawach dotyczących wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Organem właściwym w tym przypadku jest – odpowiedni miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
Jest to argumentacja, która znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z 14 grudnia 204 roku sygn. OW 148/04), który stwierdził ponad wszelką wątpliwość, iż zjazd z drogi publicznej nie należy do drogi publicznej i w konsekwencji nie znajduje do niego zastosowanie norma art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na który powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu.
W świetle powyższego, karę z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu powinien nałożyć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, bo pozostaje poza sporem że inwestor użytkuje przedmiotowy zjazd bez wymaganego prawem zgłoszenia o zakończeniu budowy.
Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (art. 19 K.p.a.).
Wydanie w niniejszej sprawie postanowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (jako organu I instancji) i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności obu postanowień w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
P. w swojej skardze domagał się stwierdzenia nieważności tylko postanowienia organu I instancji, a w odniesieniu do postanowienia II instancji wnosił o jego uchylenie.
Stwierdzić należy stanowczo, że wadą nieważności dotknięte jest również zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który także nie był właściwy do orzekania, skoro właściwym organem I instancji był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną.
Zatem Sąd, rozpoznając sprawę ingeruje w dostrzeżone wadliwości istniejące w aktach obu instancji, gdy uzna to za niezbędne.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
W związku z uwzględnieniem skargi przez Sąd na podstawie art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 tejże ustawy.