Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego samego organu z [...] sierpnia 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., którą z kolei odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A.H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w [...].
Zasadniczym motywem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., wydanej na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: kpa) było to, iż osoby, które wniosły podanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – skarżąca oraz W. K. – nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ta decyzja, w związku z czym nie były stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Skarżąca oraz W. K. pismem z [...] marca 2011 r., skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zażądały stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. Z podania o stwierdzenie nieważności wynika, że jego podstawą było twierdzenie, iż skarżąca oraz W. K. nie domagały się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., lecz wniosły o zmianę "środka zaskarżenia wskazanego w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r." Wnoszące podanie o stwierdzenie nieważności uważały, że w tej sytuacji decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej, bowiem bez wymaganego wniosku, tym samym podstawę stwierdzenia nieważności widziały w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Rozpoznając podanie z [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. i następnie decyzją z [...] października 2011 r., na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, swoją decyzję utrzymał w mocy. Organ administracji uznał, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., w szczególności nie została ona wydana bez podstawy prawnej. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., gdyż ani skarżąca, ani W.K. nie są legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nieruchomości, których są właścicielkami nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Uzasadniając to szerzej organ administracji wskazał, że zostały zachowane warunki sytuowania tego rodzaju obiektów budowlanych (odległości od nieruchomości sąsiednich oraz innych obiektów budowlanych) przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Organ administracji wskazał też, że z raportu odziaływania inwestycji na środowisko wynika, że to oddziaływanie zamknie się w granicach działki nr [...]. Podniesiono też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/10, również uznał, iż nieruchomości skarżącej oraz W.K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 kpa, polegające na tym, że organ administracji nie dostrzegł, iż skarżąca jest stroną postępowania, w którym Wojewoda [...] podjął decyzję z [...] marca 2011 r., art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, polegające na tym, że działanie organu administracji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, polegające na tym, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Uzasadniając skargę przytoczono szereg okoliczności związanych z wydanymi w sprawie decyzjami administracyjnymi. Między innymi stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. nie jest ostateczna, gdyż wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, nie rozpoznano odwołania skarżącej od tej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2738/11 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji prawidłowo uznały, iż skarżąca oraz W. K. nie były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. Sąd ten stanął na stanowisku, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym o tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. W. od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn.. akt II OSK 507/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy tego samego zagadnienia, co sprawa, w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 28 marca 2007 r. wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 208/06. W tej ostatniej bowiem sprawie NSA uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 51/05, oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania skarżącej od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., uznając, że nieruchomość, której skarżąca jest właścicielką, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wspomniana decyzja Starosty [...]. Jako zasadny uznał zatem NSA zarzut skargi kasacyjnej, który sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06.
Tymczasem NSA w wyroku z 28 marca 2007 r. przyjął, iż wadliwe jest stanowisko, według którego skoro zachowane są minimalne odległości przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora i nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów.
W ocenie NSA skoro w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie, w której NSA wydał wyrok z 28 marca 2007 r., występuje to samo zagadnienie, sprowadzające się do kwestii, czy nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., to pominięcie przez Sąd pierwszej instancji tego wyroku, a więc zawartej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, jest równoznaczne z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz art. 28 kpa, gdyż przepisy te odnoszą się do ustalenia kto jest stroną postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jako zasadny uznał NSA również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa), gdyż rzeczywiście Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, związanego z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie z kolei do treści art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpoznając na nowo sprawę na wstępie należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., z powodu wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Skarżąca podniosła w skardze, że sprawa będąca przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r. Tymczasem decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na którą powołuje się skarżąca, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem tej decyzji była całkowicie inna sprawa administracyjna w rozumieniu procesowym (wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego), niż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., choć oczywiście sprawy te wiążą się ze sobą i dotyczą tej samej inwestycji.
Niemniej jednak Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzajaca ją decyzja tego samego organu zostały wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 3 kpa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 170 ppsa, poprzez niedokonanie właściwych i wnikliwych ustaleń dotyczących ewentualnego wystąpienia kwalifikowanej wady w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w Iwankach.
Należy podkreślić, że podstawowym powodem wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] marca 2011 r., było uznanie, że skarżąca oraz W. K. nie są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy ta decyzja, w związku z czym nie były stronami postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z kolei w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., gdyż ani skarżąca, ani W. K. nie są legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nieruchomości, których są właścicielkami nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2004 r.
Analizując prawidłowość stwierdzeń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść prawomocnych wyroków zapadłych w niniejszej sprawie, a przede wszystkim wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że organ w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektów budowlanych na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Tymczasem - jak podkreślił Sąd Naczelny - obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co powoduje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej.
Dlatego wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Stąd też nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Może to bowiem zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości.
Z kolei w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nie prowadził szczegółowej analizy obszaru oddziaływania o jakiej mówił NSA w wyroku, jak również nie wypowiedział się co do argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach i odwołaniu. Obowiązkiem organu było zatem dokonanie takiej analizy przy uwzględnieniu nie tylko przepisów Prawa budowlanego ale także stanowiących podstawę ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości ze względu na potrzeby związane z ochroną środowiska.
W związku z powyższym obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonanie wnikliwej oceny, czy decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę bezściółkowej obory o obsadzie 200 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) wraz z takimi urządzeniami budowlanymi, jak zbiorniki na płynne odchody zwierzęce oraz ścieki socjalno-bytowe, na działce nr [...] w [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 157 § 3 kpa biorąc pod uwagę wiążące stanowisko NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Temu obowiązkowi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprostał.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając ponownie wniosek J.W. oraz W. K. o stwierdzenie nieważności dokona wnikliwej oceny, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszył rażąco art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 170 ppsa, przy uwzględnieniu stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Organ będzie miał jednocześnie na uwadze, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa, zaś za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze, ma charakter nadzwyczajny i wyjątkowy. Ocena taka powinna jednak w niniejszej sprawie zostać ściśle powiązana z pozbawieniem skarżącej możliwości weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., w sytuacji, gdy analiza akt sprawy skłania do przyjęcia tezy o uznaniu jej za osobę, której przysługuje interes prawny i czynna legitymacja procesowa w sprawie weryfikacji tej decyzji. Jednocześnie Sąd, dokonując kontroli działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może zastępować ten organ w dokonaniu ww. oceny w postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.