Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz.
68) oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.).), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z dnia 3 i 16 lutego 2010 r. z czynności kontrolno – rozpoznawczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nakazał Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] wykonanie następującego obowiązku: w terminie do 30 czerwca 2011 r. zapewnić długość dojścia ewakuacyjnego w budynku przy jednym kierunku ewakuacji, nie przekraczającą wartości 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, lub zastosować rozwiązania zamienne, w odniesieniu do ww. wymagań w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazane na podstawie opracowanej ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i uzgodnione z [...] Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (podstawa prawna: § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w związku z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest obiektem 17-kondygnacyjnym, stanowiącym jedną strefę pożarową zakwalifikowana do kategorii ZL IV, w którym do ewakuacji pionowej wykorzystywane są dwie klatki schodowe: główna i awaryjna, nie wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu.
Długość drogi ewakuacyjnej mierzonej przy jednym kierunku ewakuacji, od wyjścia z najniekorzystniej usytuowanego wejścia do mieszkania (mieszkanie nr [...] przy klatce schodowej awaryjnej), klatką schodową awaryjną, do wyjścia ewakuacyjnego na zewnątrz budynku jest przekroczona o ponad 100 % od dopuszczalnych 60 m i wynosi ok. 155 m. Powyższe ustalono na podstawie inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], opracowanej w lipcu 2007 r. przez T. J. Powyższe ustalenia, w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563) określające sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej dla budynków, stanowią zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 podstawę do uznania istniejącego budynku za zagrażający życiu ludzi.
Wobec powyższego na zarządcy budynku w oparciu o przytoczony § 12 ust. 2 ciąży obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi.
Organ wskazał, że określona w treści obowiązku długość dojścia wynika z wymagań § 256 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które stanowią, że długość drogi ewakuacyjnej od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku, zwana dojściem ewakuacyjnym nie powinna przekraczać 60 m przy jednym dojściu, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej.
Odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w [...].
[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r., Nr 88, poz. 400 z późn. zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w ramach standaryzacji wymagań bezpieczeństwa pożarowego przed wejściem Polski do Unii Europejskiej odnośne przepisy krajowe uległy zmianie m.in. w zakresie wielkości dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, a także sposobu obliczania tej długości.
W zakresie parametrów dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) kryteria oceny zostały zmienione i tak w budynkach mieszkalnych, kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, przy czym długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku.
W ocenie organu odwoławczego, za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się w myśl ww. przepisów, wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EI30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwaniu dymu, a jednocześnie aktualne stosowne uregulowania prawne to jest cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z dnia 21 kwietnia 2006 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 563) określają pojęcie zagrożenia życia ludzi, a także odnośne sposoby postępowania w takich przypadkach – uprzednio pojęcie zagrożenia życia ludzi określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 1138).
Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania (lokal nr [...]) do wyjścia ewakuacyjnego z budynku (klatka schodowa nie zamykana drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EI30) wynosi 155 m – t.j. przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej wynoszącej 60 m, co w myśl § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi.
Organ odwoławczy wskazał, że wskazaną jednoznacznie podstawą prawną rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji jest § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w związku z § 256 ust. 1 i ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" została pouczona o możliwości spełnienia nałożonego obowiązku w inny sposób niż określono to w przepisie, zgodnie z trybem określonym w § 2 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 z późn.) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej ponosi właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, m.in. zapewniając osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, a także będąc obowiązany przestrzegać wymagań techniczno-budowlanych oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej.
Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie i w granicach prawa, a wskazane akty prawne mogły być stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie powołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wobec czego należało stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, wprowadzając nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej budynków – tym bardziej, że chodzi tu o wyeliminowanie warunków, stanowiących o występowaniu w budynku zagrożenia życia ludzi, a także o ochronę ich mienia. W tej mierze organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt: II OSK 1144/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 82/08.
Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, a także błędne ustalenia faktyczne, polegające na tym, że niezgodnie z rzeczywistością organ wyliczył odległość od najdalej usytuowanego mieszkania nr [...] do wyjścia ewakuacyjnego z budynku. Przy dokonywaniu obliczeń organ pominął możliwości opuszczenia budynku przez dostępną klatkę awaryjną, położoną o 40 m bliżej, niż druga klatka schodowa w stosunku do lokalu nr [...].
Skarżąca zarzuciła, że wykonanie zaskarżonej decyzji – skrócenie drogi ewakuacyjnej do wymaganych 60 m – pociągać będzie za sobą konieczność rozbiórki najwyższej kondygnacji budynku mieszkalnego, tak by suma drogi ewakuacyjnej w poziomie (20 m dojścia do klatki schodowej) i w pionie (z najwyższego piętra na parter) nie wynosiła, tak jak obecnie 67,7 m, ale o 7,7 m mniej. Skrócenie tej drogi jest "możliwe" tylko w odniesieniu do odległości mierzonej w pionie.
Skarżąca podniosła, że budynek przy ul. [...] został wybudowany w latach 70-tych, zgodnie z ówczesnymi przepisami przeciwpożarowymi, a jego konstrukcja uniemożliwia dostosowanie się przez Spółdzielnię do aktualnych norm, w związku z czym, jej zdaniem, przepisy te powinny być traktowane jako obowiązujące tylko dla budynków obecnie wznoszonych, a nie wszystkich, w tym takich nie nadających się do nakazanych adaptacji przeciwpożarowej.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest niewykonalna, z zatem sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym.
[...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną decyzji organów orzekających w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. nr 96 poz. 667), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002, Nr 147, poz. 1229 z późn. zm.)
Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej - ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.
Przepis ten choć jest normą o charakterze generalnym, to wyznacza cel jakim jest ochrona życia, zdrowia i mienia przed pożarem poprzez zastosowanie takich rozwiązań, które umożliwią jego zrealizowanie.
Wbrew twierdzeniom skargi przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), które wprowadziły nowe wymagania w zakresie ochrony ppoż., mają zastosowanie nie tylko do budynków "nowych", powstałych po wejściu w życie tych przepisów, ale także do budynków "starych", takich jak budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...].
Powyższe wynika zarówno z wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jak i z § 40 ww. rozporządzenia, który wymienia jakich wymogów rozporządzenia nie stosuje się do istniejących w dniu wejścia w życie tego aktu, budynków.
Poza tym w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 745/06 Naczelny Sąd Administracyjny (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zakres stosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tego przepisu. Tak więc przepisy te mają zastosowanie nie tylko do nowopowstających budynków, ale również do budynków powstałych przed dniem wejścia tych przepisów w życie i w razie gdy okaże się, że budynki istniejące nie spełniają wymogów, konieczne jest nałożenie obowiązków mających na celu dostosowanie istniejącej sytuacji do wymogów określonych w prawie.
Dlatego organy administracyjne prawidłowo wskazywały na retrospektywny charakter przepisów ww. rozporządzenia, które m.in. mają za zadanie doprowadzenie starych budynków do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej, gwarantujących skuteczniejszą ochronę życia ludzkiego i mienia, poprzez możliwość zapewnienia skutecznej ewakuacji.
Zgodnie z treścią art. § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy rozporządzenia dotyczące m. in. bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przepisy takie zawarte są w rozporządzeniu z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W myśl § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku m. in. długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno-budowlanych.
Zgodnie z § 256 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych dopuszczalna długość dojść ewakuacyjnych w strefie pożarowej ZL IV wynosi przy jednym dojściu 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, a przy co najmniej dwóch dojściach 100 m. Dojścia te jednak nie mogą się pokrywać ani krzyżować
Parametr dojścia ewakuacyjnego rozumiany jest jako długość drogi ewakuacyjnej od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę, do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku", bądź pierwszych drzwi przedsionka przeciwpożarowego lub obudowanej klatki schodowej, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej El 30 lub drzwiami dymoszczelnymi w przypadku budynków mieszkalnych posiadających każde mieszkanie lub pomieszczenie oddzielone od poziomej drogi ewakuacyjnej drzwiami o klasie odporności ogniowej El 30 (§ 256 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych)
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości kwestia przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. W budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], który zawiera strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania (lokal nr [...]) do wyjścia ewakuacyjnego z budynku (klatka schodowa nie zamykana drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej EI30) wynosi 155 m – tj. przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej wynoszącej 60 m, co w myśl § 12 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Powyższa okoliczność została stwierdzona w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 3 i 16 lutego 2010 r., sporządzonym przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej.
Nadto sama Spółdzielnia Budowlano -Mieszkaniowa "[...]" nie kwestionowała faktu przekroczenia dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego i bez zastrzeżeń do poczynionych przez organ ustaleń, podpisała protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 3 i 16 lutego2010 r.
Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowanie budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej, poprzez wyposażenie budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową.
Podkreślenia wymaga, że organ Straży Pożarnej pouczył Spółdzielnię o treści § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Twierdzenie, że obowiązek określony w decyzji jest niewykonalny należy uznać za bezzasadny zwłaszcza, że istnieje możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych.
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.