Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją wydaną [...] kwietnia 2014r. po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 45 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 31 października 2014r. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ podał, że objętą odwołaniem decyzję [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał A. W. niezwłocznie doprowadzić zabytkowy drewniany dom mieszkalny (nr rej: [...]) położony przy ul. [...] w [...] - do jak najlepszego stanu, tj. wymienić okna z PCV na parterze elewacji frontowej na drewniane okna o historycznym podziale - 8 - kwaterowe okna, w historycznym miejscu - równo z licem elewacji; w lukarnie od strony frontowej: przywrócić poprzednią wielkość otworu okiennego, wymienić okno z PCV na drewniane 9-kwaterowe okno, w historycznym miejscu - równo z licem elewacji oraz usunąć okiennice; wymienić stolarką drzwiową w elewacji frontowej na dwuskrzydłowe drzwi płycinowe (4 płyciny na skrzydło) z przeszklonym nadświetlem.
Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 7 maja 2013 r., kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami stwierdzono, że w zabytkowym domu drewnianym przy ul. [...] w [...], przeprowadzono prace polegające na wymianie szalunku na elewacji frontowej, wymianie stolarki okiennej na okna z PCV, wymianie stolarki drzwiowej na nowe drzwi z drewna, zmniejszeniu otworu okiennego w lukarnie elewacji frontowej i wykonaniu tam okiennic, wykonaniu szalunku na elewacji od strony podwórza, obłożeniu cokołu elewacji frontowej kamieniem elewacyjnym, wykonaniu nowego pokrycia dachu z papy, otynkowaniu kominów. Powyższe prace wykonano bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Organ pierwszej instancji wskazał, że wykorzystane materiały w dużym stopniu nawiązują do oryginalnych materiałów, z których wybudowany został dom – drewno i kamień na elewacjach.
Stolarka okienna została jednak wykonana z PCV – materiału a historycznego i nieakceptowanego pod wzglądem konserwatorskim w obiektach zabytkowych. Ponadto zamontowane zostały drzwi wejściowe jedno skrzydłowe w owalnym przeszkleniem w górnej części, które pozostają w sprzeczności z formą oryginalnej stolarki drzwiowej obiektu - drzwi dwuskrzydłowych płycinowych ze szklanym nadświetlem. Elementy te nie współgrają z zabytkowym charakterem domu, który stanowi ciekawy przykład osadnictwa tkaczy z połowy XIX w.
Organ podkreślił, że przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1967r.
Wskazując na treść przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W przypadku zaś, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru restauratorskie roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1) lub zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2).
Zgodnie z dyspozycją art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 cyt. ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela stanowisko organu konserwatorskiego.
W omawianej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowe prace zostały przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków. Powyższa okoliczność uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzje zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi:
- 1. rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na rozstrzygnięciu nieznanemu prawu polskiemu poprzez uchyleniu zaskarżonej decyzji w części przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, na co nie zezwala treść przepisu art. 138 kpa,
- 2. naruszenie przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, iż strona będzie miała możliwość wykonania prac nakazanych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do 31 października 2014 r. w sytuacji, gdy sytuacja finansowa strony nie zezwala na powyższe.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydana dnia [...] kwietnia 2014r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2013r. nakazującą A. W. wykonanie określonych robót mających na celu doprowadzenie drewnianego domu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż drewniany budynek mieszkalny w [...] przy ul. [...] stanowiący własność A. W. został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego decyzją konserwatora wydaną [...] sierpnia 1967 r. Bezspornym jest również to, że skarżąca wykonała w budynku prace remontowe polegające na: wymianie szalunku na elewacji frontowej, wymianie stolarki okiennej na okna z PCV, wymianie stolarki drzwiowej na nowe drzwi z drewna, zmniejszeniu otworu okiennego w lukarnie elewacji frontowej i wykonaniu tam okiennic, wykonaniu szalunku na elewacji od strony podwórza, obłożeniu cokołu elewacji frontowej kamieniem elewacyjnym, wykonaniu nowego porycia dachu z papy, otynkowaniu kominów. Wykonane prace miały zapobiec dalszej degradacji obiektu, która w krótkim czasie mogła doprowadzić do katastrofy budowlanej.
Przy czym bezspornym jest również, że prace te skarżąca wykonała bez wymaganego przepisami ustawy o ochronie zabytków (art.
- 36) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji jest przepis art. 45 ust. 1 w/w ustawy zgodnie z którym – w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. W takiej sytuacji zgodnie z w/w przepisem wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję:
- 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo
- 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Jak wynika z treści powołanego przepisu przewiduje on dwa rozłączne warianty decyzyjne: albo nakazanie przywrócenia zabytku (jego otoczenia) do stanu poprzedniego, albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Wybór jednej z tych dwóch opcji uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można go do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora.
j
Przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Wspomniana ingerencja ma bowiem charakter restrykcyjny - prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru. Co więcej, adresat nakazu, o którym mowa w tym przepisie, obowiązany jest na swój koszt wykonać nakaz (art. 45 ust. 2 u.o.z.). Przy wydawaniu nakazu konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. To, że art. 45 ust. 1 u.o.z. posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.z.) ma charakter związany.
W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami Kpa i z zasadą proporcjonalności przyznając, iż skarżąca wykonała część robót wykorzystując materiały w dużym stopniu nawiązujące do oryginalnych materiałów z których wybudowany został dom.
Jednakże część robót należało objąć nakazem z uwagi na zmianę formy poszczególnych elementów lub wykorzystanie materiału ahistorycznego i nieakceptowanego pod względem konserwatorskim - co uzasadnia konieczność ingerencji organu.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Sąd podziela stanowisko organu przywołujące wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 23008r. III GSK 361/08, że podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest to, że postępowanie prowadzi organ odpowiednio wyspecjalizowany do prowadzenia konkretnego rodzaju spraw. Treść art. 84 Kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, należy zatem rozumieć w ten sposób, że dowód z opinii biegłego można zastosować, jeżeli istnieje potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą rutynową działalność organu, a więc jeżeli ustalenie okoliczności wymaga wiadomości specjalistycznych, wykraczających poza zakres wiedzy organu administracji, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie.
W ocenie Sądu taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.
Również zarzut wskazania przez organ błędnej podstawy rozstrzygnięcia tj. art. 138 § pkt 1 Kpa zamiast art. 138 § 1 pkt 2 (bowiem uchylił on decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenie wyznaczonego terminu dla wykonania obowiązków i w tym zakresie orzekł merytorycznie) w ocenie Sądu nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.