Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., odmawiające wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem GNB z dnia [...] stycznia 2015 r. -utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2015r.
Z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ewid. [...] przy ul. N., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1996r., nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w T. przy ul. N. (dawnej [...]), działka nr ewid. [...] (dawnej [...]).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia T. G. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r., nr [...], znak: [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014r., Nr [...] i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w T. na działce nr ewid. [...] przy ul. N., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w T. przy ul. N., działka nr ewid. [...].
T. G. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r., nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r., nr [...].
Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymał mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2014 r.
Wnioskiem z dnia 06 lutego 2015r. T. G. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2014 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem własnym z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...].
Wnioskiem z dnia 07 marca 2015r. T. G. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] lutego 2015r.
Organ wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie żądania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., czy żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w Kpa, czy nie zachodzą przeszkody przedmiotowe lub podmiotowe uniemożliwiające wznowienie postępowania.
W przypadku ustalenia, że żądanie wznowienia nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. i w art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., czy też nie został zachowany termin do jego złożenia, bądź wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).
Odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie z przyczyn merytorycznych. Organ może odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., także po przeprowadzeniu analizy treści wniosku o wznowienie postępowania oraz dokonaniu oceny, że z treści wniosku w sposób oczywisty wynika brak podstaw do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania.
Jak wskazał organ w rozpatrywanej sprawie, T. G. wniosek z dnia 06 lutego 2015 r., o wznowienie postępowania wniósł na podstawie art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże wniosku nie uzasadnił żadnymi nowymi okolicznościami. W ocenie T. G. nową okolicznością jest załączone do wniosku pismo Skarżącego z dnia 5 lutego 2015 r., stanowiące wniosek o wyciągnięcie odpowiedzialności. Z treści ww. wniosku jasno wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania. Z tego względu zasadne było zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie z przyczyn merytorycznych. Organ może odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., także po przeprowadzeniu analizy treści wniosku o wznowienie postępowania oraz dokonaniu oceny, że z treści wniosku w sposób oczywisty wynika brak podstaw do przeprowadzenia tego nadzwyczajnego trybu postępowania. W sytuacji natomiast, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje.
Skargę na powyższe postanowienie do tutejszego Sądu wywiódł T. G. domagając się jego uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art.6,7,8,910, 35, 75,77,80, 123 § 2, 97 § 1 pkt 4, 97 § 2, 98 § 1 i 2 kpa, wskazując, iż został wyczerpany warunek wznowienia postępowania o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa w związku z naruszeniem art. 48 § 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2015r. wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] stycznia 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] zawieszającego postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu usytuowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w T. przy ul. Ż. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne.
Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.
Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia.
Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania.
Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż wniosek skarżącego z 6 lutego 2015r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015r. nie wskazuje żadnej okoliczności która mogłaby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wymienioną w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., co czyni niedopuszczalnym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.
We wniosku o wznowienie postępowania z dnia 6 lutego 2015 r. T. G. chociaż powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc na przesłankę wznowienia postępowania dotycząca ujawnienia się nowych istotnych okoliczności lub dowodów, ale jednocześnie w żaden sposób się do tych przepisów nie odniósł, wskazując jedynie na pismo z dnia poprzedniego kierowane do Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego o wyciągniecie odpowiedzialności wobec [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z którego działań jest niezadowolony.
Badanie przesłanek wznowienia postępowania po jego wszczęciu oznacza badanie, czy przesłanki wskazane we wniosku spełniają hipotezę normy prawnej określonej w art. 145 § 1 k.p.a., która stanowi zamknięty katalog przesłanek zastosowania nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania. Oznacza to, że jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze postanowienia odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym.
Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty czy też zarzuty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna). Z drugą z tych sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku