Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 1 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1199/20

Uzasadnienie

1. 1. Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r., znak:

[...], wydaną po rozpatrzeniu odwołań A. B., H. B., M. T., S. W., P. B., A. B., M. K., K. K., G. K. i M. K. (dalej łącznie: "skarżący"), od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, orzekł co następuje:

1. – uchylił określone postanowienia zawarte w decyzji Wojewody [...] i w takim zakresie orzekł poprzez ustalenie nowej treści postanowień,
2. – w pozostałej części decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "inwestor") z [...] grudnia 2018 r., uzupełnionym i skorygowanym w toku postępowania, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...][...], odcinek [...] – koniec obw. [...], Część nr 2: węzeł "[...]" (bez węzła) – węzeł "[...]", obecnie "[...]" (bez węzła) początek obwodnicy, długość ok. 20 km, w km 12+046,36 ÷ 31+848,78" (dalej: "inwestycja drogowa").

Inwestor wniósł także o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z ważnym interesem gospodarczym i społecznym przemawiającym za realizacją inwestycji.

Dodatkowo, w złożonym wniosku inwestor wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeszcze bowiem przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek inwestora zostało przeprowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ w [...]") postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazane postępowanie zakończyło się z chwilą wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W związku z wnioskiem inwestora, w dniu 2 lipca 2019 r. RDOŚ w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Udział ten powinien być zapewniony w trybie art. 33-36 i 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: "ustawa środowiskowa").

W dniach od 26 lipca 2019 r. do 29 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] przeprowadził konsultacje społeczne, zapewniając udział społeczeństwa w postępowaniu, poprzez odpowiednie obwieszczenie zamieszczone na tablicy i stronie internetowej urzędu wojewódzkiego oraz w prasie, a także na tablicy i stronach internetowych właściwych urzędów gmin objętych wnioskiem. W ww. obwieszczeniu zawarto m.in. informację, że uwagi i wnioski złożone w związku z inwestycją zostaną rozpatrzone przez RDOŚ w [...] przed uzgodnieniem warunków realizacji budowy odcinka drogi ekspresowej S[...][...].

3. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z wnioskiem inwestora z 28 grudnia 2018 r., Wojewoda [...] wydał [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...] o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod określoną wyżej nazwą.

Decyzja Wojewody [...] jako organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), a także art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określono: 1) numery działek, na których będzie realizowana inwestycja drogowa;

1. 2) zakres inwestycji;
2. 3) powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;
3. 4) linie rozgraniczające teren inwestycji;
4. 5) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa oraz 6) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto ww. decyzją: 1) zatwierdzono podział nieruchomości;

1. 2) oznaczono (według katastru nieruchomości) nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;
2. 3) zatwierdzono projekt budowlany dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego;
3. 4) określono inne ustalenia;
4. 5) określono termin wydania nieruchomości lub termin ich wydania i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, a także 6) nałożono dalsze określone obowiązki.

Decyzji nadano również rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), planowana inwestycja drogowa kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. autostrady i drogi ekspresowe. Inwestycja położona jest poza obszarami rezerwatów przyrody, parków narodowych i krajobrazowych oraz obszarami Natura 2000. Inwestycja nie będzie także ingerowała w użytki ekologiczne, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne oraz zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Organ stwierdził też kompletność wniosku złożonego przez inwestora.

Mając powyższe na względzie organ pierwszej instancji określił w swojej decyzji warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz obronności państwa (część III decyzji, s. 11/106). W zakresie ochrony środowiska Wojewoda [...] ustalił wymagania wynikające z następujących aktów:

1. a) wspomnianej wyżej decyzji RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej S[...] granica państwa – [...] – granica państwa na odcinku koniec obwodnicy m. [...] – granica woj. [...] i [...]" dla wariantów rekomendowanych przez inwestora – wariant WWU z rozwiązaniem węzła [...] według wariantu dodatkowego (dla części A), wariant 1 (dla obwodnicy [...]), wariantu W2 od km 362+784 do km 393+850, przejścia wariantu W2 w wariant W3 (od km 393+850 wariantu W2 do km 394+330 wariantu W3), wariant W3 od km 394+330 do granicy województwa [...] i [...] (dla części B)", dalej: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.";
2. b) decyzji RDOŚ w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa fragmentów dróg obsługujących oraz dojazdowych o nawierzchni asfaltowej, przebudowy fragmentów drogi gminnej i powiatowej, budowa fragmentów zjazdów, przebudowa linii wysokiego napięcia 110 kV w ramach realizacji zadania pn.: Projekt i budowa drogi ekspresowej S[...][...]; ode. [...] -koniec obw. [...]: Część nr 2: odc. realizacyjny "[...]." obecnie "[...]" bez węzła [...] (węzeł "[...]" obecnie "[...]" - bez węzła) początek obwodnicy, długości około 20 km", dalej: "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r.". Wskazana decyzja z [...] marca 2019 r. została wydana w związku z wnioskiem o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, który został zawarty we wniosku z 28 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;
3. c) postanowienia RDOŚ w [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], uzgadniającego realizację przedsięwzięcia wydanego w związku z przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi ekspresowej S [...][...], odcinek [...] obw. [...], część nr 2: węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" obecnie "[...]" (bez węzła) początek obwodnicy, długości ok. 20 km, w km 12+046,36 - 31+848,78", które zawiera szczegółowo wyliczone zmienione warunki (dalej: "postanowienie uzgadniające realizację przedsięwzięcia z 2019 r.") oraz wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r.

Warunki określone przez RDOŚ w [...] w ww. rozstrzygnięciach i zawarte tam uzgodnienia odnosiły się do zapewnienia dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez zastosowanie kilkudziesięciu szczegółowo wskazanych ekranów akustycznych, ustalenie lokalizacji i parametrów przejść dla zwierząt, wyjść ewakuacyjnych i serwisowych, zbiorników retencyjnych, ograniczenia wycinki drzew itp., a także kwestii wymagających zbadania w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

1. 4. Od decyzji Wojewody [...] skarżący złożyli odwołania twierdząc, że organ wydając zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] listopada 2019 r. działał niezgodnie z prawem przez to, że:
2. 1) naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, w której istniała obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu, tj. w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. [...], rozstrzygnięcie w postępowaniu o zezwolenie na realizację ww. inwestycji drogowej było uzależnione od ostatecznego zakończenia wszczętego i toczącego się postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;
3. 2) naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i całkowite pominięcie okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
4. 3) naruszył art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy dokonane - w formie postanowienia z dnia [...] października 2019 r. – uzgodnienie z RDOŚ w [...] odbyło się na podstawie nieostatecznej wersji projektu budowlanego, który to projekt kilkukrotnie zmieniano, a po raz ostatni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] listopada 2019 r.

Odwołujący się (skarżący) wskazali, że decyzja Wojewody [...] została wydana na nieaktualnych mapach bez uwzględnienia wszystkich istniejących zabudowań.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oraz o (2) wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...].

5. Po rozpatrzeniu odwołań skarżących na decyzję organu pierwszej instancji Minister Rozwoju decyzją z [...] maja 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, orzekł w tym zakresie i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej.

Minister Rozwoju stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny m.in. z:

1. a) decyzją RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;
2. b) decyzją RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2019 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo;
3. c) postanowieniem RDOŚ w [...] uzgadniającym realizację przedsięwzięcia z 2019 r. wydanym w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (inwestycji) oraz uzgadniającym realizację przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji;
4. d) decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2018 r. i z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych;
5. e) postanowieniami Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., z [...] maja 2019 r. i z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Minister Rozwoju stwierdził, że projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.") oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Organ drugiej instancji wyjaśnił też, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Niezasadne były zatem żądania dokonywania korekt w tym zakresie przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących Minister Rozwoju stwierdził, że za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania, bowiem brak było bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym przez Wojewodę [...] postępowaniem w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.

Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo oraz wyczerpująco poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją. Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji właściwie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron.

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną – nie naruszają prawa, a wniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto Minister Rozwoju przedstawił motywy uchylenia częściowego decyzji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło dziesięcioro skarżących, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie za rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, 104 i 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących aktualności map, którymi posługiwał się inwestor oraz aktualności i prawidłowości środowiskowych uwarunkowań inwestycji, które mogą rzutować, wręcz na nieważność decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r.;
3. 2) art. 97 § 1 pkt 4 i 106 §1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 140 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy oceny uwarunkowań środowiskowych dotyczyły pierwotnych wersji wniosku i nie były aktualne w momencie wydania zaskarżonej decyzji, bowiem po wydaniu rozstrzygnięć środowiskowych dochodziło do wielokrotnych zmian we wniosku inwestora, w tym również zmian w samym projekcie;
4. 3) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie dopuszczalnych ram prawnych wydania decyzji reformatoryjnej w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, co skutkuje faktycznym pozbawieniem skarżących konstytucyjnego prawa do postępowania na zasadach dwuinstancyjności.
5. II. prawa materialnego, tj. art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 88 ustawy środowiskowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w zmienionym kształcie w stosunku do pierwotnej decyzji, bez dokonania własnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, pomimo że organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji byli do takiej samodzielnej oceny zobowiązani.
6. 7. Odpowiadając w dniu 6 lipca 2020 r. na ww. skargę Minister Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących we wniesionych skargach pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.
7. 8. Na rozprawie w dniu 1 września 2019 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi A. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1199/20 ze skargami H. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1200/20, M. T. o sygn. akt VII SA/Wa 1201/20, S. W. o sygn. akt VII SA/Wa 1202/20, P. B. i A. B. o sygn. akt VII SA/Wa 1203/20, M. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1204/20, K. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1205/20 oraz G. K. i M. K. o sygn. akt VII SA/Wa 1206/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z ww. skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1199/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd oddalił skargi na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które wymagałoby zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. z uwagi na faktyczny lub choćby potencjalny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd powinien odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 97 § 1 pkt 4 i art. 106 § 1 k.p.a. Jak wskazano w części pierwszej niniejszego uzasadnienia, zdaniem skarżących organy administracji właściwe w sprawie powinny zawiesić postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ze względu na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z 2013 r. Zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji nie uznały za słuszne zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu było to w pełni uzasadnione stanowisko.

Powoływany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nauka prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie przyjmują jednak, że przepis ten stosuje się wyłącznie w przypadkach, gdy zależność rozstrzygnięcia w jednej sprawie od innego rozstrzygnięcia ma charakter conditio iuris, to znaczy że określony organ nie może wydać decyzji tak długo, jak inny organ w innym postępowaniu swojego postępowania nie zakończył (patrz np.: B. Adamiak, Komentarz do art. 97 [k.p.a.], w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 13. wydanie, Warszawa 2014, str. 403-405, Nb 8; patrz też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2861/15, LEX nr 2149002). W wyroku tym mówi się o "bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd przyjęty przez organy administracji właściwe w sprawie uznając, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby dokonane niezgodnie z prawem. Fakt prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2013 r. nie przesądza o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu. Tak długo, jak takie postępowanie się toczy, decyzja wywołuje skutki prawne wynikające z jej treści. Wynika to z zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Należy dodać, że jest to jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji mógł przyjąć i zasadnie przyjął, że warunki określone przez RDOŚ w [...] we wspomnianej decyzji z [...] grudnia 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej zostały wciąż wiążą inwestora nie pozostawiając w tym zakresie żadnej wątpliwości. Co więcej, po przeprowadzeniu analizy projektu pod kątem spełnienia warunków środowiskowych organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt badanej inwestycji drogowej jest zgodny z tymi warunkami. Nie było zatem żadnego powodu, aby w prowadzonym postępowaniu podważać rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] z 2013 r., ani też wstrzymywać postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na wniesienie żądania o stwierdzenie nieważności, poprzez zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej.

Niedopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynika również z wykładni celowościowej specustawy drogowej. Zarówno analiza przepisów tej ustawy, jak i znajomość uzasadnienia do projektu tej ustawy wskazują, że celem przyjęcia powoływanego aktu było przyspieszenie prac organizacyjnych, projektowych i drogowych mających prowadzić do powstania dróg publicznych szybkiego ruchu, w tym autostrad i dróg kategorii S. Aby ten cel osiągnąć niezbędne było również uproszczenie i skrócenie postępowań administracyjnych wiążących się z takimi inwestycjami drogowymi. Wskazane ratio legis specustawy drogowej jednoznacznie przemawia za niedopuszczalnością przedłużania postępowania w sprawie o zezwolenie na inwestycję. Organy właściwe w rozpatrywanej sprawie słusznie zatem potraktowały cele powołanej ustawy jako jedną z wytycznych dla dokonania wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wykładnia zwężająca tego przepisu jest więc w pełni uzasadniona nie tylko przez wykładnię systemową przyjmowaną przez naukę prawa oraz sądy administracyjne, ale również przez wykładnię celowościową.

W opinii Sądu skarżący błędnie również powołali art. 106 § 1 k.p.a. jako uzasadnienie dla zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w rozpatrywanej sprawie. Art. 106 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zdaniem Sądu przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Reguluje on bowiem przypadki współdziałania organów administracji przy wydawaniu określonej decyzji, jednak dotyczy takich form jak działanie "w porozumieniu" z innym organem, "za zgodą", "w uzgodnieniu" lub "po zasięgnięciu opinii". Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze "współdecydowaniem", lecz z dwiema autonomicznymi decyzjami, z których każda wydawana jest na podstawie odrębnych przepisów materialnoprawnych.

Art. 11a pkt 4 specustawy drogowej stanowi bowiem jednoznacznie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona [taka ocena] wymagana przez przepisy ustawy środowiskowej z 2008 r. Nie mamy więc w tym wypadku do czynienia z uzgadnianiem, porozumieniem, zasięganiem opinii itp., lecz ze sformułowaniem obligatoryjnego warunku przez przepisy prawa. Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/14, LEX nr 2032735, stwierdzając, że "zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem".

Z przedstawionych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezawieszenie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej Sąd uznał za całkowicie niezasługujący na uwzględnienie.

11. Pozostając w kręgu zarzutów dotyczących decyzji środowiskowych, ale odnosząc się z kolei do przepisów materialnoprawnych, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że wyrażony w skardze zarzut naruszenia art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 88 ustawy środowiskowej jest błędny.

Powołany art. 88 ustawy środowiskowej należy interpretować w związku z art. 72 tej ustawy. Wskazane przepisy określają przypadki, w których niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i z tego względu prowadzi się postępowanie w sprawie wydania albo zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, który przewiduje, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się (obligatoryjnie) przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli decyzji uregulowanej w specustawie drogowej.

W związku ze wskazanymi przepisami w rozpatrywanej sprawie nie było wątpliwości, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązkiem inwestora i jednocześnie prawnym warunkiem koniecznym wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Inwestor nie miał też wątpliwości, że zgodnie z obiema kluczowymi ustawami stosowanymi w rozpatrywanej sprawie miał obowiązek uzyskać trzy rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], mianowicie:

1. a) decyzję RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (z 2013 r.). Decyzja ta wydana została na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Ostatni ze wskazanych przepisów przewiduje bowiem, że do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. autostrady i drogi ekspresowe. W związku z tym wskazana decyzja RDOŚ w [...] z [...] grudnia 2013 r. określała wstępne warunki dla budowy zamierzonego odcinka drogi ekspresowej S[...];
2. b) decyzję RDOŚ w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (z 2019 r.). Decyzja ta wydana na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. p, art. 84 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Ta decyzja, chociaż zatytułowana identycznie jak decyzja z 2013 r., została wydana po szczegółowym zbadaniu przygotowanego już projektu budowlanego wskazanego odcinak drogi ekspresowej S[...] w związku z wnioskiem inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny środowiskowej. Co ważniejsze, wskazana decyzja stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo, a także określała szczegółowe warunki i wymagania, a także działania inwestora będące jego obowiązkiem w związku z planowaną inwestycją drogową (patrz: str. 1-15 oraz załącznik, str. 1-5);
3. c) postanowienie RDOŚ w [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia (z 2019 r.) wydane w wyniku ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia (inwestycji) oraz uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określającym szczegółowe warunki jego realizacji. Szczegółowe obowiązki wskazane w ww. postanowieniu obejmowały między innymi: dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochroną akustyczną poprzez zastosowanie ekranów akustycznych, a także przez pozostawienie rezerw terenu pod możliwość rozbudowy ekranów akustycznych, określenie parametrów technicznych dla ekranów akustycznych, określenie lokalizacji i rodzajów przejść dla zwierząt, lokalizacji zbiorników retencyjnych, wyjść ewakuacyjnych bądź serwisowych, prac związanych z wycinką drzew i temu podobnych.

Dodatkowo należy wspomnieć, że rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] zawarte w decyzji z 2019 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo wynikało z faktu, że jednym z załączników do projektu budowlanego był dokument zatytułowany "Aneks do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stadium: ponowna ocena" sporządzony dla inwestycji drogowej w maju 2019 r. Analiza tego dokumentu przez RDOŚ w [...] prowadziła właśnie do przyjętego wniosku.

Organy administracji właściwe w sprawie, tj. Wojewoda [...] oraz Minister Rozwoju, stwierdziły, że przedstawione im rozstrzygnięcia RDOŚ w [...] spełniają wymogi przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy środowiskowej z 2008 r. (dla uniknięcia wątpliwości: ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Jednocześnie, organy administracji budowlanej, którym przysługuje kompetencja do wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz do kontrolowania takiej decyzji w roli organu odwoławczego nie są upoważnione do badania merytorycznego oraz kwestionowania bądź sugerowania jakichkolwiek zmian w rozwiązaniach przyjętych przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że obie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji zostały wydane prawidłowo i stanowią wystarczającą podstawę dla wydania zaskarżonej do Sądu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznaje takie rozstrzygnięcia za w pełni zgodne z przepisami prawa.

Sąd uznał w związku z powyższym, że zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 88 ustawy środowiskowej za nieznajdujący podstawy w przepisach prawnych i będącym wynikiem błędnej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. W szczególności nie można sformułować wobec Wojewody [...] i Ministra Rozwoju zarzutu, że nie dokonał własnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że kompetencję do ustalania warunków przeprowadzania inwestycji drogowej oraz rozstrzygania o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo ma wyłącznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Zawarty więc w skardze zarzut naruszenia prawa w przedmiotowym zakresie nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

12. Po szczegółowym zbadaniu akt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że pozostałe zarzuty zawarte w skargach i dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie wskazano w istocie rzeczy naruszenia wymienionych przepisów i nie miały one ani nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Obejmuje to zarówno przepisy regulujące zasady postępowania dowodowego, zasady uzasadniania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym bardziej zatem sformułowany przez stronę zarzut nieważności decyzji budowlanych nie znajduje najmniejszego potwierdzenia.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.